Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A. C.

Presupuesto para salud en 2022: Prioriza IMSS – Bienestar: primer y segundo nivel de atención

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El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) 2022 propone 824 mil 181 millones de pesos (mdp) para el sector salud, esto significa un incremento de 0.37% del PIB respecto a 2021. 9.1% de este aumento se destina al programa IMSS – Bienestar, que de acuerdo con la dirección y eficiencia del gasto podría disminuir la desigualdad por subsistema, aumentar la tasa de atención y servicios de primer y segundo nivel de atención para la población que habita en zonas rurales – marginadas. Sin embargo, la mayor presión para las finanzas públicas proviene de enfermedades de tercer nivel de atención, padecimientos no cubiertos por IMSS – Bienestar. El aumento de presupuesto para salud aún se encuentra por debajo del 1% adicional del PIB que la OMS recomendó incrementar para la atención primaria después de la pandemia.

1 Introducción

El 8 de septiembre de 2021 se presentó el Paquete Económico 2022, el cual contempla un aumento de 14.6% en los recursos del sector salud. Si bien, este aumento se centra en la atención de la Covid-19 dos años después de su inicio, también prioriza la atención del primer y segundo nivel sobre enfermedades de alta especialidad (CIEP 2021a).

Con excepción de Pemex, todos los subsistemas aumentan su presupuesto. Los mayores incrementos se dan en la SSa y en las aportaciones a la seguridad social (ramo 19) con 41 mil 562 mdp y 38 mil 920 mdp más que el aprobado de 2021, respectivamente. El programa IMSS – Bienestar se encuentra dentro del ramo 19.

El aumento de 67.9% en el presupuesto del programa IMSS-Bienestar podría contribuir a reducir la desigualdad por subsistema de salud, ya que atiende a la población que carece de seguridad social y habita prioritariamente en zonas rurales – marginadas. La reducción de la desigualdad dependerá de la dirección y eficiencia del gasto.

El objetivo de esta investigación es analizar las tres dimensiones de la CUS: beneficiarios, intervenciones y presupuesto en el programa IMSS – Bienestar. Además, su tasa de atención y capacidad física, así como estimar el incremento en su gasto per cápita.

Primer nivel de atención

contempla acciones de promoción de la salud, prevención de enfermedades, atención ambulatoria, servicios de consulta externa general, atención dental, estudios clínico básico y radiografías simples.

Segundo nivel de atención

contempla los servicios de consulta de las especialidades básicas, hospitalización general (pediatría, gineco-obstetricia, medicina interna y cirugía), servicios de apoyo a diagnóstico como pruebas especiales de laboratorio clínico, radiología con medios de contraste y ultrasonido.

Tercer nivel de atención

comprende los servicios de hospitalización de alta especialidad y resolución, cirugía cardiovascular, hemodiálisis, tomografía axial computarizada, neurocirugía, prueba de laboratorio e investigación de gran complejidad, angiografías coronarias, radioterapia y estudio de medicina nuclear.

2 IMSS – Bienestar

IMSS – Bienestar surgió en 1979 como IMSS – Coplamar, mediante la firma de un convenio entre el IMSS y la Coplamar para extender los servicios de salud a grupos de población en condición de pobreza y marginación extrema. A lo largo de su historia, se ha conocido como IMSS – Solidaridad, IMSS – Oportunidades, IMSS – Prospera1 y finalmente IMSS – Bienestar (IMSS 2019).

Cobertura Universal

Beneficiarios. Este programa otorga servicios médico-preventivos y de promoción a la salud a más de 11.8 millones de personas de comunidades rurales en 19 entidades (Figura 1). Sin embargo, solamente 3.4% de esta población se autoreporta afiliada en la ENIGH 2020, de la cual 40.5% se ubica en el primer decil de ingresos.

Intervenciones. La brecha en el gasto per cápita propicia la desigualdad entre los paquetes de servicios que los subsistemas ofrecen a sus beneficiarios. El paquete de intervenciones de IMSS – Bienestar representa 0.63% de las intervenciones de IMSS, ISSSTE y Pemex (CIEP 2018). 78% de las intervenciones de IMSS – Bienestar se clasifican como intervenciones de salud pública: primer nivel de atención.

Presupuesto. De 2016 a 2022, en promedio, el programa IMSS – Bienestar ha representado 2.1% del presupuesto del sector salud. En el PPEF 2022, este programa suma 23 mil 690 mdp2, esto es 9 mil 578 mdp más que el aprobado de 2021 (Figura 1). Además, el presupuesto es 63.1% mayor que en 2020 cuando alcanzó 14 mil 526 mdp.

Gasto per cápita. El incremento propuesto en el PPEF se traduce en mayores recursos disponibles, en teoría, para cada persona afiliada o adscrita a algún subsistema de salud. En términos absolutos y porcentuales, el mayor aumento en el gasto per cápita es para la población adscrita a IMSS – Bienestar; este gasto pasa de $1,093 pesos en 2016 a $2,013 pesos en 2022, esto significa un aumento de 84.2% o de $920 pesos.

Servicios de salud

Tasa de atención. IMSS – Bienestar cuenta con la menor tasa de atención entre los subsistemas principales. En 20203, la tasa de atención de este programa fue 10.3% contra 28.5% del sistema público. De 2016 a 2018, la tasa de atención pasó de 18.3% a 21.5%; sin embargo, para ambos periodos de tiempo se sitúa por debajo del resto de subsistemas (Cuadro 1).

Disminución de servicios. Además, durante 2020, la pandemia por Covid-19 tuvo como efecto indirecto una disminución en los servicios preexistentes de salud (CIEP 2021b). En IMSS – Bienestar, las consultas cayeron 27.6%; los partos, 1.2%; egresos hospitalarios, 18.3%; intervenciones quirúrgicas, 14.7%; estudios de laboratorio, 13.4%; y estudios de rayos X, 32.6%.

El aumento en el PPEF 2022 para IMSS – Bienestar tendría que reflejarse en un incremento de la tasa de atención y de los servicios de asistencia médica ambulatoria y hospitalaria, los cuales mantenían una tendencia a la baja desde antes de la pandemia.4

Infraestructura en HR

La construcción de hospitales rurales podría aumentar el acceso en el primer y segundo nivel de atención. Para 2024, se proyecta contar con 200 HR, esto representa 120 hospitales más que en 2020 (SHCP 2021; Presidencia de la República 2022). A pesar del incremento de 9 mil 578 mdp en el presupuesto del programa IMSS-Bienestar, el monto total está asignado en gasto corriente y no se identifican recursos para inversión física.

Estimaciones propias indican que la inversión total requerida para la construcción de 120 HR sería de 25 mil 959 mdp5 o una inversión anual de 8 mil 653 mdp (CIEP 2021a). Esto significaría que 90.3% del aumento de IMSS – Bienestar tendría que destinarse a inversión física y debería mantenerse durante los siguientes tres años.

3 Implicaciones de política pública

Tras la pandemia por Covid-19, la OMS recomendó invertir a los gobiernos 1% adicional del PIB a la atención primaria en salud (OMS 2021). El PPEF 2022 proyecta 0.37% del PIB más para todo el sector salud.

De lograrse la construcción de 120 HR de IMSS – Bienestar, esta representaría la mayor inversión en la última década. De 2016 a 2020, las unidades médicas rurales aumentaron 0.3%, mientras que las unidades médicas móviles, las brigadas de salud y los CARO se redujeron.

Aunque las medidas de salud pública se reconocen como intervenciones con una relación costo/beneficio alta, la mayor presión a las finanzas públicas proviene de las enfermedades en el tercer nivel de atención; intervenciones que no están incluidas en el programa IMSS-Bienestar.

  1. En 2019 con la eliminación de Prospera Programa de Inclusión social, IMSS – Bienestar dejó de recibir los recursos transferidos por la CNPSS para apoyar el otorgamiento del componente salud a los beneficiarios de Prospera. En 2018, estos recursos alcanzaron mil 602 mdp, 11.4% del presupuesto de IMSS – Bienestar.↩︎
  2. Para todo el periodo analizado, el presupuesto se destina a subsidios a la prestación de servicios públicos (capítulo 4000).↩︎
  3. En 2020, la tasa de atención disminuyó en todos los subsistemas como resultado de la Covid-19 y el incremento en el uso de servicios de salud privados.↩︎
  4. En 2019, parte de la caída en los servicios de salud se debió al cierre de unidades médicas en zonas urbanas (IMSS 2021).↩︎
  5. La estimación se basa en la inversión promedio ejecutada para ocho HR en 2009; en donde cada hospital contaba con 30 camas y un costo promedio de 216.32 mdp a pesos constantes de 2022.↩︎

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