1 Fondos de Estabilización en México

Los fondos de estabilización son mecanismos que utilizan los países para hacer frente a caídas repentinas en sus ingresos públicos. Se trata de ahorros que pueden usarse para mitigar problemas que se presentan ante la fluctuación de los mercados y de los precios, como el tipo de cambio o los precios del petróleo (CIEP 2023b). Estos fondos ayudan a evitar un alza repentina de impuestos o una contracción del gasto y se activan cuando los ingresos públicos son menores a los esperados (FUNDAR 2004).

En México, a nivel federal, existen dos fondos de estabilización: el FEIP y el FEIEF. El primero busca subsanar los ingresos públicos del gobierno federal cuando estos son menores a lo esperado, mientras que el segundo se utiliza para apoyar a las entidades federativas cuando las participaciones federales son menores a lo aprobado en la LIF.

Sin embargo, pese a la existencia del FEIEF, los gobiernos subnacionales también pueden tener este tipo de mecanismos de compensación de recursos para hacer frente a momentos de incertidumbre.

1.1 Objetivo y estructura del documento

El objetivo del presente texto es identificar los fondos de estabilización existentes a nivel subnacionales, así como sus características principales.

En primer lugar, se establece el marco legal federal, así como la importancia de la existencia de dichos fondos. Posteriormente, se presenta la información encontrada sobre los fondos de estabilización de las entidades federativas. Por último, se presentan implicaciones de política pública.

2 Marco y relevancia de los fondos de estabilización subnacionales

La LDF de las entidades federativas y municipios establece en su artículo 14 que los ingresos excedentes derivados de ILD de las entidades federativas, deben ser destinados a:

• La amortización anticipada de la Deuda Pública, el pago de adeudos de ejercicios fiscales anteriores, pasivos circulantes y otras obligaciones.
• Inversión pública productiva.
• La creación de un fondo cuyo objetivo sea compensar la caída de Ingresos de libre disposición de ejercicios subsecuentes.

Es importante mencionar que las entidades federativas tienen la libertad de destinar sus ingresos excedentes a los rubros mencionados, sin limitación alguna, siempre y cuando su nivel de endeudamiento sea sostenible de acuerdo al Sistema de Alertas de la deuda subnacional.

2.1 Importancia de contar con un fondo de estabilización subnacional

Las participaciones son el principal componente de los ingresos de los estados y municipios. Dicha fuente de ingresos está sujeta al desempeño de la RFP que, a su vez, están sujetos a riesgos, dada la volatilidad de los ingresos que la componen.

Los ingresos petroleros se ven afectados por la proyección del precio por el barril, mientras que el crecimiento del PIB, la tasa de interés, entre otras variables, influyen la recaudación de los ingresos tributarios (CIEP 2023a).

En 2023, año en el que las perspectivas de recaudación establecidas en los CGPE fueron optimistas, los ingresos públicos fueron 84 mil 326 mdp menores a lo aprobado en la LIF.

Ante dicha situación, las participaciones de enero a diciembre de 2023 fueron menores a lo calendarizado por 71 mil 579.1 mdp, o 5.9% menores a lo aprobado (figura 1). Solo dos estados tuvieron aumentos observados, mientras que el resto sufrió caídas desde 0.6% en Puebla, hasta 17.7% en Zacatecas.

Lo anterior tiene implicaciones importantes para los gobiernos subnacionales, puesto que recibieron menores recursos respecto a lo aprobado y, por ende, contaron con menor presupuesto para elaborar política pública.

¿Y el FEIEF?

El FEIEF se activa cuando las participaciones federales son menores a lo aprobado. Su saldo a diciembre de 2023 era de 11 mil 828 mdp. Este es resultado de ingresos por 5 mil 550 mdp y egresos por 12 mil 446 mdp para cubrir el pago de participaciones faltantes.

Dado que las participaciones fueron menores a lo aprobado en 2023, el FEIEF se activó para compensar su caída (Fitch Ratings 2024). Sin embargo, el FEIEF, en vez de alimentarse de ingresos excedentes, también se ha potenciado por medio de endeudamiento. Para 2024 se propone un saldo del FEIEF 8.4% menor a lo aprobado en 2023, por lo que, en caso de una crisis en 2024, el FEIEF no contaría con los suficientes recursos para compensar dichas pérdidas.

3 Fondos disponibles

La información sobre fondos de estabilización subnacionales se encuentra en 6 entidades federativas: Aguascalitentes, Baja California, Campeche, Ciudad de México, Oaxaca y Zacatecas. En el cuadro 1 se hace una descripción de la composición y origen de los recursos de cada fondo.

En general, los fondos están administrados por un comité técnico conformado por miembros de la Secretaría de Finanzas estatal, procuradurías fiscales, contralorías, entre otras dependencias. Dicho comité se encarga de:

• Controlar y dar seguimiento al comportamiento de los ingresos excedentes de libre disposición.
• Determinar los posibles ajustes en cuanto a la caída en ingresos de libre disposición.
• Autorizar el uso del fondo para compensar la caída en los ingresos.

Cada fondo tiene un monto tope, y una vez que se alcance, los recursos se destinan a proyectos de inversión pública en infraestructura, ambientales, o, en algunos casos, para fortalecer el gasto en pensiones.

Asimismo, en caso de que los recursos del fondo no sean suficientes para compensar la caída en los ingresos, se pueden tomar medidas como ajustes en el gasto corriente.

3.1 ¿Para qué alcanza con estos fondos?

En el periodo analizado se encuentra que sólo Zacatecas ha hecho aportaciones a su fondo de estabilización (cuadro 2). Lo anterior se puede deber a:

i) Falta de transparencia, debido a que en ningún caso se pudo observar un programa presupuestario destinado al fondo de estabilización, y tampoco se pudo encontrar su saldo en las fuentes consultadas¹.

ii) Uso de ingresos excedentes, porque si no se han hecho aportaciones a los fondos, entonces significa que los estados han decidido destinar dichos recursos a otros fines, dado que en el cuadro 3 se observa que 5 de las 6 entidades analizadas reportan excedentes en ingresos de libre disposición.

Por lo tanto, pese a que se reportan remanentes en ingresos, estos no están llegando a los fondos de estabilización, aunque la ley establece que se pueden destinar a ellos.

4 Implicaciones de política pública

Los fondos de estabilización son un mecanismo útil para contar con recursos disponibles ante caídas inesperadas en los ingresos. Sin embargo, en México, dichos fondos se encuentran en una situación en la que no tienen suficientes fondos para cumplir su propósito.

A nivel federal, el FEIEF se ha utilizado en diversas ocasiones desde su creación, pero más recientemente en la pandemia y en 2023. Asimismo, su saldo se ha potenciado por medio del endeudamiento. Ante ello, en 2024 ya no contaría con suficientes recursos para una nueva crisis.

A nivel subnacional, los fondos de estabilización pueden ser un mecanismo útil cuando las transferencias del gobierno federal a los estados y municipios sean menores a lo aprobado o cuando el FEIEF no tenga recursos.

Sin embargo, aunque se identificó que seis estados (Aguascalientes, Baja California, Campeche, Ciudad de México, Oaxaca y Zacatecas) cuentan con dichos fondos en su legislación, actualmente no tienen la capacidad de ser una herramienta propia capaz de compensar pérdidas de ingresos en momentos de incertidumbre.

De igual manera, se encuentra que Zacatecas es la única entidad que ha hecho aportaciones a su fondo en los últimos tres años. Además, se carece de información suficiente para determinar su saldo.

Con el fin de que los gobiernos subnacionales puedan tener fondos de estabilización con recursos suficientes, es importante considerar lo siguiente:

Más transparencia

Pese que las legislaciones de los fondos, establecen que tienen que velar por el buen manejo de los recursos de los mismos, es deseable que se implementen mecanismos que fomenten una mayor transparencia. Lo anterior permitiría a la ciudadanía conocer el saldo y, en caso de ser necesario, la manera en la que se utiliza para compensar posibles disminuciones en los ingresos.

Aumentar ingresos propios

Los fondos de estabilización pueden tener recursos siempre y cuando los gobiernos subnacionales cuenten con ingresos excedentes y hagan uso de ello para fortalecerlos. Sin embargo, en sólo una entidad se encuentran aportaciones recientes al fondo, pese a que en 5 estados se han hecho uso de los excedentes de ILD. Es importante que los gobiernos subnacionales fomenten su recaudación propia, para que, por un lado, los fondos tengan recursos y, por el otro lado, sean capaces de impulsar diferentes políticas públicas en sus territorios.