El gasto de inversión contribuye al crecimiento y reduce las brechas sociales a partir del desarrollo de distintos tipos de infraestructura. Para el seguimiento y cumplimiento oportuno del gasto otorgado en obra pública se requiere de tres aspectos: planeación, priorización y transparencia. En 2023, sólo el 10 % del gasto asignado de inversión cumple con los criterios de transparencia y, de los proyectos prioritarios, solo el Tren Interurbano México-Toluca y la ampliación del Suburbano Lechería-AIFA son transparentes. La poca apertura de los datos obstaculiza el seguimiento del presupuesto público y su posterior evaluación para la eficiencia del gasto público.

1 Planeación y programación de la Infraestructura

La planeación de la infraestructura a nivel federal se determina desde el PND que establece el Ejecutivo desde el inicio de su mandato. En este plan se establecen los programas y proyectos que se priorizarán durante el sexenio, además de que se identifican los sectores y propósitos de la infraestructura.

Actualmente existen diez programas sectoriales para el desarrollo de infraestructura SHCP (2023): Agua, Comunicaciones y Transportes, Educación, Energía, Hacienda y Crédito Público, Hidrocarburos, Medio Ambiente, Recursos Naturales, Salud, Turismo e Istmo de Tehuantepec.

En la planificación sectorial se identifican distintos objetivos y prioridades en la ejecución de los proyectos que se establecen cada año, además que son elaborados por distintas unidades responsables; por lo que es posible que sean llevados a cabo por varias secretarías de estado. Sin embargo, para la asignación del gasto público, los proyectos y programas deben registrarse y aprobarse por la Unidad de Inversiones de la SHCP, la cual debe validarlos a partir de la preparación de un análisis costo-beneficio (SHCP 2023).

Después de validar los proyectos y programas, la SHCP asigna una clave de cartera de inversión a cada proyecto para ser considerados en los análisis de la CIGFD¹.

Con el uso de las claves de cartera, en este documento se describe brevemente el proceso de planeación y programación de las obras públicas en el PEF, su posterior priorización mediante el otorgamiento de recursos públicos y finalmente la transparencia a partir de la base de datos sobre Obra Pública Abierta que publica la SHCP. El objetivo es identificar los tres principios básicos (planeación, priorización y transparencia) en el presupuesto de egresos y su relación con los proyectos prioritarios 2018-2024.

1.1 Priorización de la infraestructura

Tras validar los proyectos y programas, la CIGFD determina su orden de ejecución bajo los criterios de rentabilidad socioeconómica, reducción de la pobreza extrema, desarrollo regional y, concurrencia con otros programas y proyectos de inversión [Art.34 (LFPRH 2022)]. Posteriormente, a cada proyecto y programa se le asignan recursos del presupuesto en el PPEF y el proceso continúa con el ciclo presupuestario junto a los demás proyectos y programas. Los proyectos que no tuvieron asignaciones presupuestarias pueden obtenerlo en el siguiente periodo o financiarse bajo otras modalidades.

2 Financiamiento y transparencia

Además del financiamiento a través del PEF, los proyectos de inversión pública pueden recibir recursos de los gobiernos subnacionales, la banca de desarrollo, fondos y fideicomisos, la banca multilateral de desarrollo, la banca comercial y otros vehículos de inversión² (SHCP 2023). La administración de los recursos por estas otras fuentes de financiamiento y sus ciclos de inversión mantienen otros procesos que quedan fuera del alcance de este documento.

Sin embargo, la LFPRH señala que todo recurso destinado a gasto de inversión pública debe cumplir con las disposiciones legales en materia de transparencia y acceso a la información [Art. 48 (LFPRH 2022)]; incluso si se utilizan fuentes de financiamiento distintas a lo previsto en el PEF. La excepción a esta disposición legal son las erogaciones destinadas a seguridad pública y nacional por sus funciones estratégicas, las cuales quedan sujetas a otras disposiciones oficiales [Art. 49 (LFPRH 2022)].

En este sentido, recientemente se ha dificultado el seguimiento del gasto público de algunas de las obras dada su atribución de interés público y seguridad nacional. Algunos ejemplos son los tipos de obras señaladas en los decretos del DOF (2021, 2023) que afectaron la transparencia del AIFA, uno de los proyectos considerados como prioritarios.

Del total de gasto de inversión pública en el PEF 2023, solo el 27.7% [345 mil 525 mdp] tiene designado una clave de cartera, es decir, cuenta con un análisis costo-beneficio del proyecto. De ese porcentaje, el 37.7% es obra pública abierta, es decir, es posible consultar los análisis costo-beneficio. El otro 62.3% del gasto con clave de cartera es no abierta, la cual, pese a tener análisis costo-beneficio, no pueden consultarse.

En el gasto de inversión sin clave de cartera se encuentra la obra pública y la inversión diferente de obra pública, esta última consta del capital diferente de obra pública, subsidios e inversión financiera. La obra pública sin clave de cartera se caracteriza por no haber obtenido con oportunidad el registro en la Cartera de Inversión pero su inicio está condicionado a realizar el procedimiento (CEFP 2010).

En la Figura 1 se identifica que al segundo trimestre de 2023, 10.4% del gasto de inversión aprobado de ese año cuenta con análisis costo-beneficio abierto al público; el 17% del mismo gasto, aunque tiene los análisis, no son abiertos; y finalmente, el 48% es obra pública sin clave de cartera.

Los proyectos prioritarios y los montos designados cambian cada año en el Paquete Económico, por esta razón, existen algunas obras con montos ejercidos en años donde no fueron considerados como prioritarios.

En el Paquete Económico 2024 se identificaron siete montos en proyectos de inversión prioritarios: el Corredor del Istmo de Thuantepec, el Tren Interurbano México-Toluca, el Tren Maya, distintos proyectos encabezados por la CONAGUA, varias de las obras de la SICT, la ampliación del Suburbano Lechería-AIFA y el Espacio Cultural de Chapultepec.

Además, de 2018 a 2023 se consideraron como prioritarios, la Refinería Dos Bocas y el AIFA; lo que da un total de ocho presupuestos prioritarios. Sin considerar los proyectos de CONAGUA y la SICT, solo el Tren Interurbano y la ampliación del Suburbano Lechería-AIFA mantienen una total transparencia de sus costos (Cuadro 1).

Del Corredor del Istmo de Tehuantepec sólo se pueden consultar dos de sus cinco claves de carteras, mientras que el Tren Maya tiene designada una clave de cartera no abierta, por lo que no se pueden consultar los análisis costo-beneficio de ambos proyectos y se consideran parcialmente transparentes. Finalmente, la Refinería Dos Bocas y el Espacio Cultural de Chapultepec no presentan clave de cartera.

La apertura de los datos permitiría una discusión más amplia y sin sesgos de los Paquetes Económicos que han ocurrido por la falta de información. La apertura de datos facilitaría la identificación de un gasto eficiente a las necesidades del país.

De ser aprobado el PPEF 2024 en los terminos enviados por el Ejecutivo Federal, se habrá destinado un total de 1 billón 506 mil 415 mdp de 2018 a 2024 para las obras prioritarias de esta administración (Cuadro 1). El proyecto prioritario con mayor presupuesto designado fue la Refinería Dos Bocas con el 55.9% del total de obras prioritarias ; de este proyecto, el año en que se destinó más presupuesto fue 2021, cuando se obtuvo 30.1% del total de gasto de inversión pública para proyectos prioritarios (Figura 2).

Posterior a la refinería, el Tren Maya es el segundo proyecto prioritario con mayor gasto, con un total de 514 mil 217 mdp al 2024. Este monto significaría el 34.1% del total destinado a las obras prioritarias. En tanto que el Tren Interurbano México-Toluca el 2.4% y el Corredor del Istmo de Tehuantepec representaría el 2.3%.

Figura 2: Gasto en Proyectos Prioritarios

Cuadro 1: Gasto de inversión en proyectos emblemáticos

4 Implicaciones de política pública

El gasto de inversión en infraestructura es importante para garantizar el crecimiento económico y el cierre de brechas en las desigualdades sociales (CIEP 2022). Tres principios fundamentales de la inversión son planeación, priorización y transparencia presupuestaria.

El primero permite identificar necesidades de obra pública y la estrategias de financiamiento; el segundo, promueve el cumplimiento oportuno de metas y programas del PND; y el tercero, da oportunidad a que la sociedad tenga acceso a la información pública y darle seguimiento al uso de los recursos públicos.

Sin embargo, sólo 10% del gasto de inversión asignado en 2023 es totalmente transparente debido a su apertura de datos en la cartera de inversión.

Si bien, la falta de transparencia corresponde a la atribución de obra pública de seguridad nacional, la poca apertura de los datos obstaculiza el seguimiento del presupuesto público y su posterior evaluación para la eficiencia del gasto público. Es importante que exista mayor transparencia de los datos en infraestructura pública, tanto de la financiada por el PEF, como la de otras fuentes.