Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A. C.

Iniciativa de Reforma Constitucional en Materia Eléctrica: Potenciales consecuencias en las finanzas públicas

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La posible aprobación de la Iniciativa de Reforma Constitucional al Sector Eléctrico, presentada en septiembre de 2021, modificaría el diseño institucional del sector eléctrico creado a partir de la Reforma Energética de 2013. Los costos iniciales derivados por indemnizaciones, operación, inversión, subsidios y costos de salud podrían representar 0.94% del PIB de 2022. Esta cantidad representa un tercio del presupuesto destinado a salud en 2022 y 80% del presupuesto a seguridad pública.

1 Introducción

En septiembre de 2021, el Ejecutivo presentó una Iniciativa de Reforma Constitucional al Sector Eléctrico, la cual propone un sistema eléctrico nacional donde el Estado recupera su conducción, a través de la CFE, la cual se convierte en el organismo del Estado, responsable de la planeación y control del sistema, autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. También se propone que CFE preserve la seguridad energética, la autosuficiencia energética y el abastecimiento continuo de energía eléctrica a toda la población. Adicionalmente, se establece que la electricidad sea un área estratégica a cargo del Estado; incorporando la generación, conducción, transformación, distribución y abastecimiento de la energía eléctrica como procesos indivisibles.

La Iniciativa eliminaría el sistema de mercado planteado en 2013, pues todos los permisos de autoabasto, generación eléctrica y contratos de compra-venta de energía serían cancelados y los CELs1 quedarían abolidos. Asimismo, se propone que las plantas de CFE generen el 54% del suministro eléctrico nacional.

La aprobación de la Iniciativa implicaría afectaciones a la competitividad de la economía, incumplimiento de compromisos ambientales y daño a las finanzas públicas. El daño a la competitividad se daría a través de eliminar los incentivos de las inversiones al sector, debilitando a la industria en su conjunto2. El incumplimiento de compromisos ambientales se daría debido a que las plantas de generación de CFE están compuestas en su mayoría por tecnología fósil3 (SENER 2021). El daño a las finanzas públicas se daría desde distintas aristas: costos por indemnizaciones, costos adicionales por operación, requerimientos adicionales de inversión pública, costos adicionales por subsidios y costos por deuda pública. Asimismo, implicaría costos adicionales por externalidades producidas por contaminación atmosférica, lo que se traduciría en un mayor gasto en salud.

El objetivo del presente documento es ofrecer evidencia sobre las posibles afectaciones presupuestarias que implicaría la aprobación de la Iniciativa Eléctrica.

2 Costos por indemnizaciones

La Iniciativa plantea la cancelación de todos los permisos de generación del sector privado, así como todos los contratos de compra-venta. Esto impactaría a 45 GW de capacidad instalada operacional, más los proyectos pendientes de aprobación para su integración a la red e infraestructura, aún en construcción, comprometida en subastas eléctricas.

Las cláusulas de protección a la inversión que México tiene firmadas con distintos países4 implicarían que la modificación unilateral de los contratos y demás permisos de generación provoque arbitrajes internacionales (Gutiérrez-Meave, Rosellón, and Sarmiento 2021). Dada la extensa vigencia de los contratos5, esto implicaría que el Estado mexicano desembolse recursos por compensaciones equivalentes al valor perdido por los demandantes. Tan solo en las subastas eléctricas, el monto de inversión comprometido asciende a 8 mil 969 millones de dólares (Proyectos México 2020).

A pesar de que la Iniciativa contempla que las plantas privadas compitan en la firma de nuevos contratos con la CFE y que tendrían el restante 46% del mercado, es probable que estas condiciones no sean suficientes para compensar las pérdidas que podrían surgir a partir de la modificación de los contratos6. Tomando en cuenta la inversión de 8 mil 969 millones de dólares que estaría comprometida en subastas, con un tipo de cambio de 20.3 pesos por dólar7, el monto por compensaciones ascendería a 182 mil millones de pesos, que representan 0.65 puntos PIB de 20228.

3 Costos por operación

La Iniciativa plantea que la CFE aumente la generación de sus plantas y provea 54% de todas las necesidades eléctricas del país. Suponiendo una estructura de ingresos y costos constantes, este aumento en la generación implicaría un sobrecosto de 15 mil 877 mdp respecto al escenario base.

En términos generales, una mayor producción le permitiría a CFE obtener más recursos por la venta de energía; sin embargo, el producir más energía implica mayores gastos de operación. Uno de los principales costos son los insumos, como el gas natural, el carbón y el combustóleo. Asimismo, una mayor producción implicaría mayores costos de mantenimiento y laborales. De acuerdo con datos de Cuenta Pública y de SENER, de 2017 a 2019, las subsidiarias de generación de la CFE9 han incurrido, en promedio, en un costo de operación de 1.2 millones de pesos por cada GW/h de energía producida. Los costos de operación representan, en promedio, 72% del costo total.

Además, las subsidiarias de generación de la CFE incurren en otros gastos como el pago de pensiones, intereses y servicio de la deuda, así como gastos relacionados con la obsolescencia, deterioros y depreciación de la maquinaria. Entre 2017 y 2019, las subsidiarias han incurrido, en promedio, en un costo por otros gastos de 426 mil pesos por cada GW/h de energía producida.

En 2019, la generación de electricidad de las subsidiarias disminuyó 12% respecto al año anterior. Esto implicó una reducción de 13% en sus costos operacionales; sin embargo, otros gastos han aumentado a una tasa promedio de 22% en los últimos tres años. Entre estos, destacan los gastos relacionados a la obsolescencia, deterioro y depreciación de la maquinaria, al representar 75% de sus otros gastos.

Entre los otros gastos también se encuentra el pago de pensiones, el cual representa, en promedio, 17% de los otros gastos10. En los últimos dos años, este concepto ha aumentado de 8 mil 776 mdp a 25 mil 225 mdp en valores reales, solo de las subsidiarias de generación. Para 2020, el gasto por pensiones total de CFE fue de 45 mil millones de pesos. Según nuestras proyecciones, con el estado actual ;es decir, sin la actual Iniciativa, este monto se duplicaría en 2035.

Según la Iniciativa, las plantas de CFE actualmente despachan 38% de todas las necesidades eléctricas del país. Elevar este porcentaje a 54% implicaría un aumento en la generación de electricidad de 42%. Al considerar todos los costos en los que incurren las subsidiarias de generación, se encuentra que sus gastos durante 2017-2020 han sido, en promedio, 16% mayores que sus ingresos. Con estas cifras, el balance acumulado de las subsidiaras durante dicho periodo ha sido de -73 mil millones de pesos.

Suponiendo costos constantes, el aumento en la generación implicaría que los costos totales ascenderían a 261 mil 495 millones de pesos, mientras los ingresos totales serían de 207 mil 815 millones de pesos. Esto daría como resultado un déficit por 53 mil, 680 millones de pesos, 15 mil 877 mdp mayor respecto al déficit que se obtendría manteniendo el nivel de generación observado en 202011.

Adicionalmente, la tasa de paros de las plantas de CFE debido a fallas o mantenimientos no programados sugiere que los costos de operación ejercidos no son suficientes para que estas operen con niveles de eficiencia. De acuerdo con cifras del CENACE, el promedio de las tasas de salidas forzadas12 de las plantas térmicas en 2019 y 2020 fue del 31%. Asimismo, dado que las plantas de CFE tienen un promedio de antigüedad de 30 años, aumentar la generación en estas plantas implicaría un mayor desgaste de las mismas, lo que representaría más gastos por mantenimiento13.

4 Costos por requerimientos para inversión

La Reforma Energética de 2013 abrió la posibilidad de que el sector privado partipara en la generación de electricidad. Como resultado, la IED destinada hacia el sector de la energía eléctrica presentó un aumento promedio anual de 6%, durante los siete años posteriores a la aprobación de la reforma. La IED al sector alcanzó un monto máximo de 4 mil 988 millones de dólares en 2018. Esta cifra representó 64% del monto total observado en los últimos 20 años (Días 2013). Sin embargo, en 2019 se presentó una disminución de 74% en el flujo de inversión extranjera directa, cambiando la trayectoria ascendente de la IED observada en los últimos siete años. De esta manera, en 2021, se tuvieron dos años consecutivos de disminución14.

Figura 1: Inversión extranjera directa dirigida al sector eléctrico, 2010-2020

 

Con la nueva Iniciativa, se propone la cancelación de todos los permisos de generación eléctrica otorgados y los contratos de compraventa de electricidad, así como las diversas figuras de generación privada como los Productores Independientes de Energía. Esto eliminaría los incentivos a nuevas inversiones del sector privado (Gutiérrez-Meave, Rosellón, and Sarmiento 2021), lo que representaría un aumento en los requerimientos de financiamiento público para mantener los mismos niveles en capacidad y generación de electricidad. Según datos de la Secretaría de Economía, entre 2015 y 2018, la IED dirigida al sector eléctrico promedió 2 mil 300 millones de dólares anuales. Al tomar en cuenta un tipo de cambio de 20.3 pesos por dólar, esa cantidad equivale a 47 mil millones de pesos (0.17 puntos PIB de 2022).

Por otro lado, en los últimos años, el gasto en inversión presupuestal15 de CFE ha promediado los 40 mil mdp y se propone que, para 2022, disminuya 7.0%, en términos reales, respecto al monto aprobado para 2021. Este monto de inversión es consistente con el balance presupuestario de la entidad para 2022, por lo que no se cuenta con los recursos presupuestarios para suplir la caída de la IED y a su vez aumentar la generación de electricidad.

5 Subsidios a las tarifas eléctricas

Las tarifas eléctricas son subsidiadas tanto para el consumo de los hogares como de las empresas. Esto representa un costo para el Estado, ya que los recursos para el subsidio provienen del PEF de cada año y esto implica reducir los recursos disponibles para atender otras necesidades presupuestarias, como la salud y la educación.

Figura 2: Subsidios a las tarifas eléctricas, 2015-2022

En el periodo de 2015 a 2022, los subsidios oscilaron entre 38 mil mdp y 92 mil 700 mdp, en términos reales. El punto más alto se dio en 2018, y a partir de ese año, se ha observado una disminución año tras año, llegando a 67 mil 497 mdp en el presupuesto aprobado para 2022. Esto se observa en la Figura 2 . Los montos presentados en la corresponden al orden de despacho de energía actual, el cual, como se comentó anteriormente, privilegia las energías más económicas. Tomando como referencia el precio de las tecnologías en contratos, se encuentra un costo unitario de $358 pesos en el caso de la eólica proveniente de las subastas, mientras que la energía proveniente de combustión interna producida por la CFE, presenta un costo unitario de $2,947 pesos por MW/h.

De aprobarse la Iniciativa propuesta, la situación actual cambiaría, privilegiando la producción de energía por parte de la CFE. Esto implicaría que se produzca energía de mayor costo y que produce mayor contaminación antes que la más limpia y menor costo producida por los privados. En la figura 3 , se observa cómo quedaría el orden de despacho en caso de aprobarse la reforma.

Figura 3: Orden de despacho en el mercado eléctrico por tecnología

 

Resalta que se le daría prioridad a despachar la energía producida por la CFE por combustión interna, la cual presenta un costo unitario mayor, antes que energías como la eólica, solar y de ciclo combinado, las cuales no solo tienen un costo menor, sino que son más limpias. El privilegiar estas fuentes de energía encarecerían el precio final para los consumidores y si se quiere evitar incremento de precios para el consumidor final, los subsidios tendrían que aumentar para revertir la tendencia a la baja desde 2018.

En 2020, tomando en cuenta los costos de generación promedio de los distintos contratos, es posible estimar que, si las plantas de CFE hubiesen producido toda la electricidad dirigida a suministro básico16, el costo promedio de generación hubiera sido 5.3% más alto. Tomando en cuenta esta cifra, es posible calcular que, en 2022, el monto de subsidio debería ser 76 mil 869 millones de pesos, una cantidad 3 mil 869 millones de pesos mayor con respecto al monto de subsidios asignado en PPEF 2022. Dicha cantidad representa 0.01 puntos PIB de 2022.

6 Costos ambientales y de salud

Las emisiones de GEI generan cambios en el medio ambiente que impactan a la salud. Al respecto, Gutiérrez-Meave, Rosellón, and Sarmiento (2021) estimaron el incremento en las emisiones de aprobarse la Iniciativa propuesta. Sus resultados muestran que, de seguir bajo el esquema actual, las emisiones acumuladas para 2050 serían de 486 Megatones de dióxido de carbono equivalente. En cambio, bajo el escenario propuesto en la reforma, en donde primero se despacharía la energía generada en las plantas hidroeléctricas de la CFE, seguido de todas las plantas restantes de la CFE, de los productores independientes de energía, de las plantas renovables privadas y de las plantas termoeléctricas privadas, las emisiones acumuladas en 2050 serían de 1,049 Megatones de dióxido de carbono equivalente, lo que representaría un incremento de más del doble con respecto al escenario actual.

En 2018 el costo de las enfermedades respiratorias atribuibles a la contaminación ambiental ascendió a 9 mil 989 mdp (CIEP 2019). Una cantidad mayor de emisiones incrementaría los costos no solo de atender las enfermedades respiratorias sino de los problemas a la salud antes descritos, lo cual implicaría la demanda de presupuesto público para atender las enfermedades respiratorias, representando de esta manera un costo potencial para las finanzas públicas. Además, de tener un impacto en el gasto de bolsillo de los hogares que se verían perjudicados por enfermedades atribuibles a la contaminación ambiental.

Si se toma en cuenta el cambio en el ritmo de emisiones de GEI implicado en la aplicación de la Iniciativa estimado por Gutiérrez-Meave, Rosellón, and Sarmiento (2021), es posible calcular que, a 2030, las emisiones acumuladas implicarían 13 mil 482 millones de pesos en requerimientos de gasto en salud relacionado con las enfermedades respiratorias, atribuibles a la contaminación ambiental. Esta cantidad representa 0.05 puntos PIB de 2022.

7 Implicaciones de política pública

La exposición de motivos de la Iniciativa expone que la aplicación de la Reforma Energética de 2013 abrió paso a abusos debido a que algunas asociaciones privadas simuladas se beneficiaron a costa del erario y de la propia CFE. Asimismo, expone que la generación de las plantas de la CFE ha perdido participación de mercado ante los privados. La aplicación de la Iniciativa corregiría estos supuestos abusos.

Sin embargo, el análisis de las consecuencias presupuestales de la aplicación de la Iniciativa permite concluir que representaría un impacto negativo para las finanzas públicas. Los costos por indemnizaciones serían de 182 mil millones de pesos, 63 mil millones de pesos extras por costos de operación e inversión, aumentos por 3 mil 869 millones de pesos en subsidios y 13 mil millones de pesos por costos de salud a 2030. Estos impactos serían iniciales, pues en el futuro también habrían de compensarse el monto de utilidades que estas inversiones recibirían.

Los recursos necesarios para poner en marcha la Iniciativa energética representarían un costo de oportunidad dados los niveles de recaudación actuales. El presupuesto necesario, equivalente a 0.94% del PIB, representa un tercio del presupuesto propuesto de salud pública para 2022 (SHCP 2021). Además, con esta cantidad de recursos podría aumentarse en 80% en términos reales el presupuesto para seguridad pública.

De acuerdo con el artículo 18 de la LFPRH, es necesario el Ejecutivo Federal realice una evaluación del impacto presupuestario de las iniciativas de ley que presenten al Congreso y vincular una fuente de financiamiento. A la luz de los potenciales costos presentados en este documento, se vuelve más relevante poner sobre la mesa la discusión sobre la oportunidad y viabilidad de esta Iniciativa.

ASF. 2019. “Comisión Nacional Del Sistema de Ahorro Para El Retiro Pensiones Bajo El Régimen de Cuentas Individuales.” Disponible en https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2018b/Documentos/Auditorias/2018_0057_a.pdf.

CIEP. 2019. “Las Finanzas Públicas Del Cambio Climático. Origen, Costos Y Alternativas de Los Gases de Efecto Invernadero.” Disponible en https://ciep.mx/I6CL.

———. 2020. “Transición Energética En México: Retos Y Oportunidades.” Disponible en https://ciep.mx/transicion-energetica-en-mexico-retos-y-oportunidades/.

Días, Sebastián Guzman. 2013. “Inversión Extranjera Directa En El Desarrollo de La Industria Renovable Mexicana.” Disponible en http://www.wecmex.org.mx/archivos/publicaciones/IED_en_el_desarrollo_de_la_industria_renovable_mexicana_Sebastian_Guzman_Diaz.pdf.

Gutiérrez-Meave, Rosellón, and Sarmiento. 2021. “The Effect of Changing Marginal-Cost to Physicalorder Dispatch in the Power Sector.” Disponible en https://www.econstor.eu/bitstream/10419/235763/1/1762632055.pdf.

Pablo del Río. 2019. “Auctions for the Support of Renewable Energy in Mexico.” Disponible en https://www.proyectosmexico.gob.mx/proyecto_inversion/cenace-3a-subasta-de-largo-plazo-slp-12017/.

Proyectos México. 2020. “Contratos de Largo Plazo de Cobertura Eléctrica Para La Compraventa de Potencia, Energía Eléctrica Acumulable Y Certificados de Energías Limpias.” Disponible en https://www.proyectosmexico.gob.mx/proyecto_inversion/cenace-3a-subasta-de-largo-plazo-slp-12017/.

SENER. 2021. “Programa Para El Desarrollo Del Sistema Eléctrico Nacional 2021-2035.” Disponible en https://www.gob.mx/sener/articulos/programa-para-el-desarrollo-del-sistema-electrico-nacional.


  1. Instrumentos de promoción para la inversión de generación limpia.↩︎
  2. Un sector eléctrico débil implica mayores precios por energía, lo que eleva los costos al sector productivo, haciéndolos menos competitivos.↩︎
  3. Aumentar la generación de sus plantas en contra de otras más limpias generaría un crecimiento en las emisiones de gases de efecto invernadero del país. Actualmente, México está atrasado en sus metas internacionales de reducción de emisiones y sus metas nacionales de generación limpia no se han logrado (CIEP 2020). Por lo tanto, la puesta en marcha de la Iniciativa alejaría aún más el cumplimiento de estas metas.↩︎
  4. 12 acuerdos de libre comercio y 36 acuerdos de promoción y protección de la inversión.↩︎
  5. Muchos de estos contratos tienen vigencias de 15 a 20 años.↩︎
  6. La amplia extensión de los contratos y la venta de CELs son factores que justifican que la modificación de contratos no sea tan redituable bajo las nuevas reglas.(Pablo del Río 2019)↩︎
  7. Tipo de cambio promedio estimado por SHCP en 2022.↩︎
  8. Este monto sería inicial, pues en el futuro se tendrían que compensar las utilidades que recibirían estas empresas en los siguientes años.↩︎
  9. No se consideran las cifras de CFE generación V, pues ésta se limita a administrar los contratos de energía de los PIE.↩︎
  10. Cabe mencionar que durante 2020, CFE regresó a la edad de retiro de 55 años o 30 años sin importar edad (25 en el caso de mujeres). Por otro lado, a raíz de la reforma de pensiones de 2008, la CFE transitó a un esquema de cuentas individuales en el IMSS, pero creó también el CIJUBILA: fondo de ahorro complementario a la cuenta individual a la cual aportan la empresa y los trabajadores.↩︎
  11. Esto representaría un costo mínimo, ya que aumentar la producción de electricidad por 42%, con respecto a lo actual, requeriría de la contratación de más personal. Asimismo, el actual gasto de pensiones comprende las contribuciones que realiza la CFE a las cuentas individuales de los trabajadores (ASF 2019). Por lo tanto, el aumento de la base de trabajadores implicaría un aumento en el gasto que actualmente se destina a este rubro.↩︎
  12. Una salida forzada es un paro de la planta debido a fallos o mantenimientos no programados.↩︎
  13. CFE contempla en su plan de negocios la construcción de 6 nuevas plantas de ciclo combinado que deberían entrar en operación antes de 2024. Las licitaciones para la construcción de estas plantas a noviembre de 2021 aún se encuentran abiertas.↩︎
  14. En 2020, se presentó una disminución de 64% al pasar de mil 321 millones de dólares a 505 millones de dólares.↩︎
  15. El gasto de inversión presupuestal no incluye los montos de PIDIREGAS.↩︎
  16. El suministro básico comprende, entre otros, el suministro eléctrico a hogares.↩︎

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