1 Presentación del Simulador Fiscal CIEP

Todo el equipo del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A.C. (CIEP) tiene el agrado de presentar, a todos los interesados, su más reciente investigación; la cual es, en sí misma, una herramienta tecnológica, disponible gratuitamente desde Internet, que permitirá evaluar las políticas fiscales mexicanas en el largo plazo, mediante diversos análisis de incidencia (en la población o, en su lugar, en los sectores productivos de la economía), así como mediante estimaciones recaudatorias de los impuestos e ingresos más importantes dentro de la Ley de Ingresos de la Federación (LIF). Dicha herramienta estará disponible en línea para que todos –tomadores de decisiones y la sociedad en general– puedan participar en discusiones y debates cada vez más informados, especialmente, ante una eventual Reforma Fiscal, anunciada para el año en curso. El eje central girará alrededor de la sostenibilidad del sistema fiscal mexicano, para los años del 2013 al 2025, por lo que se incorporan los cambios en la estructura demográfica del país, diversas proyecciones de producción petrolera, así como diferentes análisis de incidencia para saber cómo y cuánto pagan los diferentes segmentos de la población (especialmente, por edad y por decil de ingreso). Es decir, permite visualizar, además de cuánto las diferentes políticas fiscales son capaces de recaudar, sobre quiénes recaerán los cambios que dicha reforma significaría (i.e. la incidencia del sistema fiscal).

El término simulador se utiliza por el hecho de que todos los usuarios podrán proponer diferentes esquemas fiscales, acorde con los parámetros permitidos para su modificación, y prever las consecuencias de corto y largo plazo que éstas pudieran tener, utilizando la información pública más actualizada y disponible. Esto también ayudará para que las propuestas de los diferentes actores políticos, económicos y sociales, puedan ser evaluadas de una manera expedita por todos los interesados en lo particular, aplicando metodologías de vanguardia.

Para la utilización de esta herramienta, denominada Simulador Fiscal CIEP, sólo es necesario entrar a la página de Internet www.ciep.mx, en la pestaña “Simuladores” o, bien, ingresar directamente a la dirección simuladorfiscal.ciep.mx.

2 La sostenibilidad fiscal 2013-2025

La sostenibilidad fiscal hace referencia a la situación, en un contexto de finanzas públicas, donde el Sector Público tiene la capacidad financiera de hacer frente a las obligaciones contraídas previamente con sus ciudadanos, tanto para el corto como para el largo plazo. Es decir, representa cuando el Estado (incluyendo al Gobierno Federal y a las empresas paraestatales) es capaz de recaudar, mediante impuestos o tras la venta de bienes propiedad de la Nación, la cantidad de recursos suficientes para realizar los gastos necesarios para su funcionamiento y para sus obligaciones legalmente adquiridas ante su población (e.g. pensiones, servicios de salud, educación, impartición de justicia, etc.).

El indicador más importante para determinar si un sistema fiscal está logrando su sostenibilidad, es el monto de la deuda, conocida en México como el Saldo Histórico de Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP), relativa con el tamaño de su economía o de su Producto Interno Bruto (PIB). Asimismo, es importante, para este mismo objetivo, entender cuáles son las fuentes de financiamiento permanentes del Sector Público (i.e. excluyendo los ingresos no recurrentes o aquéllos derivados del financiamiento por instituciones crediticias), reconociendo la diversificación de las mismas, su volatilidad y, obviamente, su temporalidad.

2.1 El Saldo Histórico de Requerimientos Financieros del Sector Público: 2013-2025

Utilizando las proyecciones demográficas realizadas por el Consejo Nacional de Población (CONAPO), las estimaciones de los diferentes perfiles[i] de impuestos y, como consecuencia, las estimaciones tanto de las LIF’s como de los PEF’s 2013-2025, se realizó una evaluación del sistema fiscal mexicano. El Cuadro [t:shrfsp] resume la evolución estimada del SHRFSP para el periodo referido entre el 2013 y 2015. Para lo anterior, se supuso un crecimiento promedio anual del 3.5% y una inflación del 3.0%.

El SHRFSP muestra una tendencia estable entre los años de 2013 al 2025, rondando la cifra entre un 31.4 (2020) y un 36.8% (2013) del PIB; sin embargo, es de resaltar el déficit constante del Balance Tradicional, el cual se calcula entre un 0.9 (2018) y un 2.7% (2025) del PIB. Es decir, el Sector Público probablemente gastará más que lo que será capaz de recaudar, manteniendo las políticas fiscales vigentes en el 2013, para el periodo en cuestión. Esto representa que la sostenibilidad fiscal no está en números alarmantes, pero tampoco significa que está en una senda de recuperación. Por lo tanto, de no hacer ningún cambio y manteniendo los supuestos macroeconómicos constantes, el sistema fiscal podría enfrentar severas restricciones para satisfacer las demandas de gasto que su población exigirá en el futuro, especialmente, en términos de pensiones y salud.

2.2 Consideraciones

Si el crecimiento promedio fuese del 2.0 %, la evolucion del SHRFSP sera la del
Cuadro 2. Nótese que el SHRFSP, para el año 2025, estara por encima al del
2013 (situación contraria a del Cuadro 1).
Para el año 2025, se supuso que México todava cuenta con las sucientes reservas
petroleras como para financiar el gasto público y que la estructura de costos de PEMEX se mantiene costante. De no ser viables los yacimientos para su explotación, ya sea por un precio internacional bajo y/o por unos costos de producción altos (e.g. yacimientos más profundos o con más riesgo de explotación), PEMEX tendrá menos capacidad de aportar, en la misma medida, la cantidad de ingresos que en el año 2013 dio al sistema fiscal. Es decir, entre menor sea la rentabilidad del barril de petróleo, PEMEX aportará menos recursos y gastará más en sus operaciones.

El gobierno federal paga los intereses del SHRFSP del año en cuestión. Es decir, la deuda no aumenta, a través del tiempo, sólo por poseerla. De no ser el caso, las cifras aquí presentadas podrían aumentar.

3 Ante la Reforma Fiscal 2013: retos, oportunidades y debilidades

A continuación se presentan los retos más importantes a superar que, sin ser los únicos, sí son los más significativos: uno, prepararse ante una eventual reducción de la producción de petróleo en el país; y dos, prepararse, asimismo, ante una población con un promedio de edad cada vez más avanzada. El primero representa aumentar la recaudación en aproximadamente un 34.5% (lo que aportará el petróleo, probablemente, a los ingresos del Sector Público en el 2013). El segundo significa modificar el sistema fiscal para atender a una población con más requerimientos en salud y pensiones y con menos inserción en el mercado laboral (lo que representa una menor recaudación de impuestos al ingreso). Por lo tanto, dentro los próximo 32.3 años (lo que durarán las reservas petroleras, acorde con PEMEX), México tendrá que eficientizar o reducir el gasto público en un 34.5% o, por el contrario, tendrá que aumentar su recaudación en esa misma medida, sólo para mantener el status quo (o, bien, una combinación de las dos anteriores).

3.1 Finanzas públicas petrolizadas

El Cuadro 3 muestra los ingresos petroleros considerados dentro de la LIF 2013. El rubro más importante, por su magnitud, es aquél que contempla los diferentes derechos a los hidrocarburos, el cual representa el 21.7% de los ingresos. Le siguen los ingresos propios de PEMEX con una cifra del 14.6%. El Impuesto sobre Rendimientos Petroleros (IRP) aporta muy poco, teniendo una cifra del 0.1%. El Impuesto Sobre Producción y Servicios (Art. 2A, Fraccs. I y II), al contrario de los anteriores, representa un gasto fiscal del 1.9% de la LIF 2013. Para poner los ingresos petroleros en perspectiva, estos representan cerca de todo el gasto conjunto en salud y en educación.

Con el sistema fiscal vigente y con la volatilidad en el precio del barril de petróleo, si ese precio cayera 1 dólar en el 2014, los ingresos petroleros caerían alrededor de $5,370 millones de pesos. Este cálculo fue obtenido con el Simulador Fiscal CIEP. La situación se pudiera agravar si la producción petrolera sigue con su tendencia a la baja (pues ha disminuido en 25% desde el año 2004). Además, la viabilidad técnica para extraer en zonas poco o nulamente exploradas enfrenta obstáculos en los costos y niveles de riesgo, lo cual toma relevancia al observar que para el año 2025, el 70% de nuestra producción podría tener que provenir de yacimientos aún no explotados, según datos del documento “Prospectivas del crudo 2012-2026” de la SENER. Por último, la condición de exportador neto en productos derivados de hidrocarburos está en detrimento. Actualmente se importa más de la mitad del consumo de gasolinas y alrededor de una tercera parte del diésel y el gas licuado.

3.2 Transición demográfica

Para el periodo 2013-2025, la población menor a 14 años y mayor a 65 (edades menos productivas), representará una menor proporción si se compara con aquélla entre 15 y 64 años de edad (edades más productivas). Esto es lo que se conoce como el bono demográfico. Es decir, existe una oportunidad única de tener una amplia población en edades productivas o en situación de empleo. Sin embargo, esta situación se empezará a revertir a partir del año 2026. De no aprovecharse, esto podría poner en una situación adversa al sistema fiscal: una amplia población en edades relativamente menos productivas económicamente, quienes demandarán más pensiones y servicios de salud, y una menor población en edades relativamente más productivas, quienes tendrían que, probablemente, aportar una tasa mayor para mantener únicamente el status quo. Lo anterior, considerando que el petróleo sigue aportando cerca de la tercera parte de los ingresos de la Federación.

4 La incidencia del sistema fiscal mexicano

Un análisis de incidencia muestra la cantidad de impuestos (transferencias) que los diferentes segmentos de la población aportan (reciben) al (del) sistema fiscal. Por lo regular, la población se divide en 10 segmentos del mismo tamaño, ordenados acorde a sus ingresos totales. Es decir, el decil I (primer segmento) representa al 10% de la población con menores recursos del país y, en contraste, el decil X (décimo segmento) representa al 10% de la población con más recursos.

4.1 Distribución del pago de impuestos

El Cuadro 5 muestra el análisis de incidencia de los impuestos e ingresos más importantes dentro de la LIF. No se incluyen los impuestos dirigidos a las personas morales ni los ingresos por recursos naturales, por el hecho de que éstos no pueden asignarse directamente a uno o varios segmentos de la población. Las cifras ahí presentadas son para el año 2013, en pesos corrientes.

Si se utiliza la información de la ENIGH 2012[ii], el indicador del Gini (el cual busca medir la desigualdad del ingreso), previo al pago de impuestos y a la recepción de las transferencias del gasto público, sería del 0.524. Según cifras de la OCDE, previo impuestos y transferencias, Corea del Sur e Islandia son los únicos países con un índice menor al 0.40 (mayor equidad); en cambio, Chile e Italia están por encima al índice mexicano aquí presentado (menor equidad).

Después de pagar los diferentes impuestos aquí mencionados, el cálculo sube a 0.526. Esto representa que el sistema fiscal, por el lado de los ingresos, no está alineado a una redistribución de los ingresos.

4.2 Distribución de las transferencias públicas

El Cuadro 5 muestra la distribución de la recepción de los diferentes rubros del gasto público. La educación básica y media superior, así como el gasto en salud para aquéllos sin seguridad social y las pensiones no contributivas, son los que presentan una mayor progresividad[iii]. En contraste, la educación superior y de posgrado, así como la salud para los derechohabientes y la pensión contributiva, son las que tienen una mayor regresividad[iv] dentro de los gastos aquí analizados.

Si se supone que todos los gastos aquí presentados terminaran en manos de los beneficarios (i.e. no existen derramas o ineficiencias en el gasto), el Gini llegaría a una cifra del 0.390 (combinándolo junto con el impacto de los impuestos descrito en el apartado anterior). Utilizando cifras de la OCDE, después del pago de impuestos y de la recepciones de las transferencias, México estaría únicamente por debajo (mayor equidad) que países como Turquía y Chile.