Es interesante analizar, ¿qué tan importantes son las reglas de operación? Desde que se lanza el PPEF, SHCP determina los programas presupuestales que seguirán ciertas reglas de operación, sin embargo, ¿en qué se basan estas?, ¿quién las determina?, Y los programas que no están sujetos a estos parámetros, ¿cómo se rigen?.
¿Qué son las reglas de operación?
Según la Secretaría de la Función Pública, las reglas de operación son un conjunto de disposiciones que precisan la forma de operar un programa, con el propósito de lograr los niveles esperados de eficacia, eficiencia, equidad y transparencia.
Estos lineamientos tienen 3 principales objetivos:
- Saber quién es sujeto de recibir los apoyos, conocer los apoyos específicos que ofrecen los programas así como los requisitos para obtenerlos.
- Saber cómo pueden contribuir a mi desarrollo personal y de mi comunidad.
- Vigilar como ciudadano que los recursos públicos se apliquen de acuerdo a como han sido programados.
Bajo esta definición todos los programas presupuestales deberían estar sujetos a reglas de operación y serían de gran relevancia. Sin embargo, en el decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de cada año se asignan las sumas destinadas a programas relacionados con el desarrollo social, económico y gobierno, que son financiados mediante subsidios y transferencias. De acuerdo con el Decreto deben ser operados bajo normas adecuadas a cada programa, conocidas como Reglas de Operación. Asimismo, el Decreto enlista los programas que están sometidos a tales Reglas.
El Ejecutivo Federal es el órgano que tiene la atribución exclusiva de diseñar y promulgar las Reglas de Operación de los Programas Gubernamentales, lo que se encuentra establecido en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Ley de Planeación, al tiempo de apoyarse en lo señalado en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Las características son las siguientes:
La primera referencia a las Reglas de Operación se encuentra en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el ejercicio fiscal de 1998, que era aplicable para los programas que integraban el Ramo 26, denominado de Desarrollo Social y Productivo de Regiones de Pobreza.
A partir del ejercicio fiscal del año 2000, con las adecuaciones normativas aprobadas, en el Decreto del PEF se enumeran los programas sujetos a Reglas de Operación. Por su parte, para el año fiscal 2002 se homogenizó el requisito para que todos los programas federales que entregan subsidios contara con dichas reglas y estuvieran apegadas a ellas.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) nos menciona en el Manual de ´Programación y Presupuesto para el Ejercicio Fiscal que los recursos asignados a las partidas del concepto de gasto 4300 “Subsidios y subvenciones” deberán ubicarse en programas presupuestarios de las modalidades S “Sujetos a Reglas de Operación” u “Otros Subsidios”, salvo en los casos que la UPCP determine procedentes. La procedencia de los casos de excepción se determinará a través del flujo de autorización prevista para estos efectos en el Módulo de Programación del PIPP 2014.
En realidad, los que definen las reglas de operación es la secretaría a la que pertenece el programa en conjunto con la COFEMER. En el 2014 de 760 programas presupuestarios, 180 programas se presentan en el PEF con reglas de operación. Estos programas acumulan 606,948.6 mdp lo que equivale a 13.7% del PEF.
De estos programas, 110 pertenecen a Desarrollo Social representando 8.4% del PEF, 61 pertenecen a función de Desarrollo Económico. Éstos representaron el 3.3% del PEF 2014. Tan solo 9 programas pertenecen a Gobierno con 1.9\% del PEF.
En el 2015 de 750 programas son sólo 173 los programas que aparecen clasificados en el PPEF con reglas de operación establecidas. De la totalidad, 103 pertenecen a Desarrollo Social con 7.6% del PEF 2015. Se mantienen 61 de Desarrollo económico, sin embargo, representa el 3.2% del PEF. Así mismo, se mantienen los 9 programas pertenecientes al rubro de Gobierno y representan 1.4% del PEF 2015.
El primer programa con reglas de operación que sobresale con un monto importante es el Seguro Popular con 1.6% del PEF (72,330.1 mdp para 2014) y 74,789.2 mdp para 2015 (1.59) PPEF. Le sigue el programa oportunidades (1.62% del PEF, en 2014, 72,652.8 mdp), ahora PROSPERA Programa de Inclusión Social, que sobresale nuevamente en PPEF 2015 con 1.58% del Presupuesto (74,161.6 mdp).
Existen otros tipos de ordenamiento mediante los cuales se definen las reglas del juego. Las regulaciones de la Administración Pública Federal se formalizan a través de disposiciones jurídicas como los Decretos, Reglamentos, Acuerdos Presidenciales, Acuerdos Secretariales, Lineamientos, Resoluciones, Normas Oficiales Mexicanas, Circulares, Avisos, entre otros. Antes de emitir estas regulaciones en el Diario Oficial de la Federación, las dependencias y organismos descentralizados envían la propuesta de regulación a la COFEMER para llevar a cabo el proceso de mejora regulatoria.
Como por ejemplo, en la gráfica se muestran las propuestas de regulaciones recibidas en 2009 por tipo de instrumento jurídico.
En la Administración Pública Federal, las dependencias, órganos desconcentrados y organismos descentralizados tienen facultades para emitir regulaciones en sus respectivas materias. Dadas sus propias atribuciones, las dependencias que emiten más regulación son la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de Educación, la Secretaría de Energía, la Secretaría de Salud y la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Conclusiones
Las reglas de operación son el instrumento normativo y regulatorio que permite a los programas su implementación y funcionamiento, procurando que sean eficientes, eficaces equitativos y transparentes.
Los Programas Sujetos a Reglas de Operación (PRSO) requieren el respaldo de una política pública, que sustente su existencia y aplicación, debido a que debe incidir de manera directa en la mejoría de un grupo social o en actividad determinada.
Es fundamental trabajar en el diseño de un marco normativo que regule no sólo la implementación de los PSRO, sino que además norme lo referente a los contenidos mínimos con que debe contar cada Programa, a fin de dar mayor certidumbre y transparencia al uso de los recursos públicos.
