Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A. C.

El endeudamiento y la deuda pública. Los retos de la transición demográfica

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En este segundo documento de la serie El endeudamiento y la deuda pública, abordaremos el tema demográfico del país y sus implicaciones para el sistema fiscal mexicano. En el primer documento (https://ciep.mx/sJMC) explicamos cómo el nivel de deuda está influenciado por variables macroeconómicos como el tipo de cambio, tasas de interés, crecimiento económico y balance primario. Ahora, analizaremos la sostenibilidad fiscal desde la perspectiva de la transición demográfica y de las cargas y beneficios tributarios entre generaciones presentes y futuras. Las consecuencias están relacionadas con el bienestar social y con los impuestos e ingresos disponibles para ofrecer servicios públicos como educación, salud, pensiones y otros.

1 Introducción

La sostenibilidad fiscal gira en torno de las personas. El sistema fiscal recauda, dentro del territorio nacional, impuestos e ingresos de todos sus residentes permanentes y temporales, independientemente de su edad y sexo. Todas y todos contribuimos cuando consumimos; por ejemplo, bienes y servicios con Impuesto al Valor Agregado (IVA), o cuando generamos ingresos laborales o de capital (pagando Impuesto Sobre la Renta (ISR) y Cuotas a la Seguridad Social (CSS). Además, también recibimos beneficios del gasto público: tanto con escuelas públicas, servicios de primaria infancia y salud, provisión de infraestructura, como con el pago de pensiones.

1.1 Objetivo del documento

La presente investigación aborda el tema de la transición demográfica y la sostenibilidad fiscal. En este segundo documento, se presentan los perfiles demográficos de México, así como su análisis y consecuencias futuras, tanto en sus políticas de recaudación como del gasto público. Al final del análisis entenderemos los mecanismos económicos y demográficos con los que se generan y utilizan los recursos públicos en el corto y largo plazo.

2 La economía generacional

La estructura etaria (i.e. de las edades) de la población influye en la economía por varias vías. La más importante es que el comportamiento económico de las personas cambia de manera sistemática a medida que atraviesan su ciclo de vida: asistir a la escuela, formar parte del mercado laboral, consumir bienes suntuarios, ahorrar y prepararse para una eventual jubilación. La transición demográfica influye, de este modo, en el porcentaje de individuos asistiendo a la escuela, participando activamente en el mercado laboral o demandando algún servicio de pensión (Lee y Masson, 2011).

La economía generacional se encarga de estudiar las transferencias de los recursos y flujos económicos entre las distintas generaciones (Lee y Masson, 2011). El sistema fiscal, al ser un mecanismo que transfiere y reasigna recursos entre personas y hogares de diferentes sexos, edades y niveles de ingresos, también puede ser estudiado bajo la perspectiva generacional. Para esto, se requieren de perfiles demográficos de pago de impuestos y de gasto público, explicando los componentes de cada uno a continuación.

3 Estructuras etarias

La sociedad mexicana se encuentra en una transición: año con año hay cada vez más adultos mayores y, por el contrario, menos jóvenes y niños (CONAPO, 2018). La Figura 1 proyecta que, para 2050, los mayores de 61 años representen 21.3% de la población nacional; mientras que, aquellos entre 35 y 60 años, sean 34% del total. Esto significa más gente fuera de las edades laborales y, en este sentido, más dentro de las edades para jubilarse. Con una sociedad en envejecimiento, la recaudación de los principales ingresos del gobierno probablemente disminuiría.

3.1 Perfiles de impuestos

La Figura 2 presenta los perfiles de pago de los impuestos al ingreso y de los impuestos al consumo, ambos por sexo, edad y decil de ingreso. La base de datos utilizada para calcularlos fue la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2018. Ahí se refleja que, mientras que los hombres son quienes más aportan al pago de impuestos por la generación de ingresos (65%), las mujeres y hombres aportan estadísticamente lo mismo en los impuestos al consumo (50%). Los impuestos a los ingresos de capital, siendo el ISR de las personas morales el más relevante, también están sesgados hacia los hombres (58%), quienes reportaron recibir más ingresos por negocios propios. Aquí consideramos, al igual que (Lee y Masson, 2011), a las empresas como intermediarias de los individuos que las trabajan y que reciben recursos de estas.

Figura 2: Perfiles de impuestos.
(a) Impuestos al ingreso laboral
(b) Impuestos al consumo
(c) Impuestos al capital

Fuente: Elaboración por el CIEP, con información de INEGI (2019).

3.1.1 Inequidades laborales

A partir de los 20 años de edad, los hombres empiezan a pagar más por impuestos al ingreso laboral y, entre los 30 a 55 años, llegan a su punto máximo; en cambio, las mujeres comienzan a contribuir más entre los 24 y 45 años para descender después de los 50 años (Figura 2a). La diferencia entre las aportaciones entre hombres y mujeres refleja la inequidad de género todavía presente en el país, específicamente, en la generación de ingresos, participación laboral y diferencias salariales. En este sentido, cerrar las brechas existentes en las condiciones laborales y económicas entre mujeres y hombres ayudaría a solventar la sostenibilidad de las finanzas públicas.

3.2 Perfiles del gasto público

El monto que destinaría el gobierno, para atender los servicios educativos, de salud y pensiones, está estrechamente vinculado con la cantidad de personas que van a demandar de estos servicios. Como se puede observar en la Figura 3, el monto de recursos que se destina al gasto público depende de los patrones sistemáticos de edad, sexo y estrato social.

Figura 3: Perfiles del gasto público.
(a) Gasto público en pensiones
(b) Gasto público en salud
(c) Gasto público en educación
Fuente: Elaboración por el CIEP, con información de INEGI (2019).

3.2.1 Demanda de pensiones

El gasto público en pensiones se concentra en un rango de edad que va de los 50 a 80 años, con mayor participación entre personas con ingresos mayores. También muestra disparidad en la distribución por sexo: 58% del gasto lo reciben los hombres y 42% las mujeres (aunque 51% de la población son mujeres y su edad mediana es mayor).

3.2.2 Servicios educativos

En el perfil del gasto en educación, se concentra en un rango de edad que va de los 5 a 20 años, con mayor participación de personas que perciben ingresos por debajo de la media de la población. Las personas de mayores ingresos, en cambio, reciben menor gasto público en educación. En términos de la distribución por sexo, es más equitativo que en el perfil de gasto de pensiones.

3.2.3 Atención a la salud

A diferencia de los perfiles de pensiones y educación, que tienden a concentrarse en un rango especifico de edad, el gasto en salud muestra un patrón más homogéneo en su distribución por sexo, edad e ingreso. Aquí consideramos el gasto público por afiliación y no por uso de los servicios. Es decir, suponemos que la política pública está dirigida a la población derechohabiente y no a aquella que va a una clínica u hospital a atenderse. Es importante señalar que es el único perfil de gasto en el cual las mujeres reciben, marginalmente, mayor porcentaje de las transferencias.

4. Perfiles y sostenibilidad fiscal 

Los perfiles demográficos son los insumos para analizar la sostenibilidad fiscal de un país. Para que las políticas públicas actuales sean sostenibles en el largo plazo, deben generarse los ingresos suficientes para pagar todas las obligaciones financieras y sociales del gobierno.

4.1 Proyecciones demográficas

El nivel de recaudación potencial para los siguientes años, está estimado con la ecuación 1. El monto de ingresos que espera recaudar el gobierno (M), depende de la cantidad de contribuyentes, así como del porcentaje que aporta cada grupo de edad al pago de impuestos. El gasto público, de igual manera, depende de la población proyectada para los siguientes años, así como del porcentaje del gasto público promedio que recibe cada grupo de edad, dadas las políticas públicas actuales; las cuales, se suponen constantes relativas a su estructura etaria. Además, se considera un crecimiento anual, tanto para los ingresos como para el gasto, igual a la productividad promedio observada de los últimos 20 años.

Esto, consecuentemente, determinará el nivel de financiamiento que podría requerir el sistema fiscal, para cubrir el gasto público. Por ejemplo, si con las políticas actuales, la recaudación futura es igual al gasto público futuro, entonces no se requeriría de un endeudamiento para cubrir el gasto público y, por lo tanto, podríamos decir que las políticas públicas son sostenibles. En cambio, si al proyectar los ingresos y gastos, se necesita de financiamientos adicionales para cubrir sus diferencias, entonces las políticas públicas no serían sostenibles. En este sentido, el sistema fiscal está condicionado por la restricción presupuestaria intertemporal (Ecuación 2).

5. Implicaciones de política pública

El sistema fiscal es uno de los mecanismos a través de los cuales se transfieren los recursos monetarios de la economía entre individuos y generaciones. Los ingresos y el gasto público dependen de la estructura de edad de la población y, consecuentemente, de su transición. En México, la edad promedio de la población va en aumento, lo que influye en el potencial de recaudación, dado el patrón de cambio demográfico, podría disminuir a medida que hay menos gente en edades laborales. De no aprovechar el relativo número de trabajadores actuales, la inequidad fiscal afectaría, principalmente, a las futuras generaciones, pagando más impuestos y recibiendo menores recursos públicos.

La recaudación del ISR muestra la inequidad de género existente todavía en la economía mexicana. Hay una brecha en la recaudación que se explica por la baja participación de las mujeres en el mercado laboral y por las diferencias salariales (y, por ende, en el pago de impuestos). La creación de políticas públicas de inclusión a la mujer de manera igualitaria podría aumentar la recaudación por ISR.

Las decisiones de política pública que se tomen hoy definirá qué tipo de sistema fiscal heredaremos a las futuras generaciones y, con ello, cuáles serán los retos y oportunidades con las que ellos contarían. Las políticas de recaudación y de gasto determinan cuántos impuestos pagarían y cuánto gasto público recibirían, tanto las presentes como las futuras generaciones. Esto, además, influiría en el monto de endeudamiento requerido para financiar las políticas públicas. El endeudamiento es intergeneracional y sus efectos sólo pueden ser vistos mediante la equidad fiscal que reciben las generaciones a partir del manejo actual de las finanzas públicas. Es decir, ¿Quiénes pagarían por la deuda requerida para financiar las políticas públicas actuales? La respuesta a esta pregunta será abordada en el siguiente boletín de la serie El endeudamiento y la deuda pública.

 

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