Cambio climático: Acciones desde los recursos públicos

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México enfrenta costos económicos significativos debido al cambio climático, los cuales podrían alcanzar el 6.9 % del PIB para 2050 y el 18.4 % en 2100 (Galindo, 2011). A pesar de ello, la política energética actual del país ha fortalecido el uso de combustibles fósiles. Además, en 2023 se plantea destinar 133 mil 330 millones de pesos (mdp), lo que equivale al 0.4 % del PIB, en acciones de mitigación y adaptación a la crisis climática. Por lo tanto, resulta esencial garantizar la aplicación efectiva de los recursos destinados a combatir el cambio climático, especialmente considerando que el 55 % de ellos se encuentra en forma de bonos de deuda. Esta medida se vuelve fundamental para asegurar la sostenibilidad ambiental y la estabilidad de las finanzas públicas.

1 Introducción

El Cambio Climático (CC) representa una amenaza tanto para los sistemas naturales como para la vida humana. Las emisiones de GEI generadas por las actividades humanas han causado el calentamiento global de 1.1°C en el planeta (IPCC 2023b). Este efecto, se ha agudizado por el uso intensivo de energía no sostenible, el cambio en el uso de la tierra y los patrones de consumo y producción (IPCC 2023b).
El objetivo de esta investigación es analizar los componentes del financiamiento climático desde los recursos del PEF, los fondos públicos y los instrumentos financieros verdes.

2 Costos del CC

Los costos económicos asociados al CC son múltiples. Por un lado, se estima que el costo de limitar el calentamiento a 2 °C representaría el 1.5% del PIB global1 (Nordhaus 2013). Por otro lado, cumplir con los compromisos ambientales internacionales en América Latina y el Caribe implicaría alinear entre 7% y 19% del PIB anual de la región (L. M. Galindo 2022).

2.1 ¿Cuánto le costará a México el CC ?

Vulnerabilidad

México presenta condiciones de alta vulnerabilidad ante el CC. Los resultados del ANVCC indican que 1,448 municipios enfrentarán condiciones de vulnerabilidad2 muy alta o alta en el futuro.

 Altos costos

Se estima que los costos del CC para México podrían representar al menos 6.9% del PIB para 2050 y 18.4% en 2100 (L. M. Galindo 2011). Estos impactos se extienden a sectores específicos, como el ganadero, donde se proyecta una reducción de los ingresos netos entre el 13.4% y el 16.9% para el periodo 2041-2060 (Basurto 2023). Por otro lado, se estima que el costo de mitigar 237 MtCO2e es de 137.6 mil millones de USD de 2018 (INECC 2021).

3 Recursos para combatir el CC

Dados los costos económicos del CC, las medidas para enfrentar y luchar contra el CC se han convertido en una prioridad a nivel mundial. El Acuerdo de París intensificó la identificación y canalización de recursos a fin de mantener el incremento de la temperatura promedio de la tierra por debajo de los 2°C (GFLAC 2018). El instrumento que contribuye a la canalización de recursos para la implementación de políticas de adaptación y la mitigación al CC es el financiamiento climático.

3.1 Composición del financiamiento en México

Los recursos federales para el financiamiento climático en México, se refiere a los recursos contenidos en el PEF, los fondos públicos y los instrumentos financieros verdes. Su constitución tiene fundamento en la LGCC, la LAERFTE y la LFDP.
El financiamiento climático se compone por :

  • PEF – Anexos transversales (59 mil 660 mdp)
    1. Estrategia de Transición para Promover el Uso de Tecnologías y Combustibles más Limpios
    2. Recursos para la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático
  • Fondos públicos (316 mdp)
    1. FONADIN
    2. FOTEASE
  • Instrumentos financieros verdes (73 mil 354 mdp)
    1. BANCOMEXT
    2. BANOBRAS
    3. FIRA
    4. NAFIN
    5. SHCP
    6. CFE

Los recursos destinados para combatir el CC han experimentado un aumento del 151.2% de 2017 a 2023 en términos reales (Figura 1). Este incremento se debe al aumento en el monto de los recursos relacionados con el PEF. Sin embargo, este resultado no refleja completamente lo ocurrido, respecto de los recursos efectivamente destinados a este rubro.

3.1.1 PEF

Los anexos transversales del PEF son la principal fuente de recursos del financiamiento climático, puesto que en promedio representan el 59.3% de 2017 a 2023 . Para 2023, se asignaron 197 mil 919 mdp, es decir, al 2.5% del PEF o 0.6% del PIB, siendo el monto más elevado desde 2017.

Sin embargo, se han identificado inconsistencias en ambos anexos transversales con respecto a los programas presupuestales que los componen. Esto se debe a la flexibilidad metodológica que permite a las dependencias y EPES determinar si los componentes de los programas presupuestarios tienen una relación indirecta o implícita con la mitigación y adaptación al CC. Como resultado, se han incluido programas presupuestales no relacionados con la lucha contra el CC (FUNDAR 2022), como el Servicio de transporte de gas natural, infraestructura ferroviaria, etc.

En el financiamiento de los anexos transversales para 2023, se identificaron 62 programas presupuestales. Sin embargo, 24 de estos programas tienen como objetivo contribuir al CC (Cuadro 1). Esto implica que, sumando los presupuestos de dichos programas, se destinarán 59 mil 660 mdp (2023b) de los 197 mil 919 mdp. En otras palabras, el 30.1% del presupuesto asignado en los anexos transversales contribuye a enfrentar la crisis climática.

 

3.1.2 Fondos Públicos

Los fondos públicos desempeñan un papel fundamental, ya que, a diferencia de los recursos establecidos en los anexos, financian acciones concretas en la materia. Para 2023, los recursos de los fondos representan el 0.2% del total de recursos destinados al financiamiento climático.
Históricamente, los fondos han presentado una pequeña proporción en el total del presupuesto para combatir el CC y éstos han disminuido desde 2021. La disminución de estos recursos se debe principalmente a la extinción del FCC, el fondo sectorial CONACYTSENER-Sustentabilidad Energética y el fondo de investigación ambiental3. Este proceso generó un cambio significativo en la estructura del financiamiento y enfoque.

Por un lado, hasta 2021 la mayor parte de los recursos provenían del fondo sectorial CONACYTSENER-Sustentabilidad Energética. Sin embargo, a partir de 2022, provienen sólo del FOTEASE. Por otro lado, los recursos que antes se destinaban al fondo sectorial CONACYTSENER-Sustentabilidad Energética4, no se canalizaron a un nuevo programa y en su lugar ahora se disponen a través de la SENER. Por último, el FCC ha sido sustituido por el programa Acciones estratégicas para enfrentar los efectos adversos al CC; no obstante, desde su creación, este programa no ha recibido asignación de recursos.

3.1.3 Instrumentos financieros verdes

Los bonos soberano sustentable, sustentable, verde y social son instrumentos financieros verdes de deuda que fomentan el desarrollo de una economía más sostenible. Estos bonos en México han sido emitidos por el gobierno federal, la banca de desarrollo, el FIRA y las EPES.

La relevancia de los recursos provenientes de bonos en el financiamiento climático ha experimentado un crecimiento significativo a nivel nacional e internacional. A nivel nacional, en 2017, se emitieron bonos por 18 mil 415 mdp mientras que en 2022 se emitieron 164 mil 616 mdp. Es decir, se presentó un incremento real del 793.9%.

Los recursos provenientes de la emisión de bonos presentan ventajas. En primer lugar, representan una fuente adicional de financiamiento. En segundo lugar, contribuyen a la descarbonización de sectores actualmente contaminantes. Y además, se caracterizan por un alto nivel de transparencia y reporte en cuanto al uso de los fondos (Zuleta 2021).

Por otro lado, presentan limitaciones como la falta de mecanismos adecuados de seguimiento y monitoreo, así como la ausencia de indicadores claros para evaluar los proyectos. Estos factores pueden afectar la confianza de los inversionistas extranjeros (Zuleta 2021).

4 Implicaciones de política pública

Las proyecciones que indican un aumento de la temperatura y una disminución de la precipitación en el país como resultado del CC, debería ser un estímulo importante para reconsiderar las políticas con el propósito de abordar y mitigar los costos asociados a este problema. En este contexto, el financiamiento climático desempeña un papel fundamental en la consecución los objetivos.

En 2023, México destinará un total de 133 mil 330 mdp5 para enfrentar de manera efectiva la crisis climática, lo cual equivale al 0.4% del PIB. La composición de estos recursos representa situaciones que deben ser consideradas. Tal como:

 Debilitamiento de fondos

La extinción de los fondos públicos que apoyaban la lucha climática resultó en una disminución de su participación en los recursos totales. Además, los recursos que antes eran destinados a estos fondos no se han canalizado hacia los programas presupuestarios en los que incidían.

+ Bonos = + Deuda

Se espera que el incremento en la emisión de bonos como instrumentos financieros verdes tenga efectos positivos en la acción climática. Sin embargo, a fin de no generar presiones sobre la sostenibilidad de la deuda, es preciso asegurarse que los recursos obtenidos mediante esa vía se asignen a acciones y programas vinculados con la mitigación y adaptación al CC que requiere el país.

 Privilegio a combustibles fósiles

En México, la actual política privilegia el uso de combustibles fósiles. Un ejemplo de ello fueron los incentivos fiscales al IEPS a combustibles en 2022, el cual se estima fue 387 mil 298 mdp (CIEP 2023). Esta cifra es 65.6% mayor a los recursos que se plantea destinar en 2023 para la crisis climática.

Por lo anterior, es esencial que los recursos públicos destinados a enfrentar el CC sean suficientes para cumplir con los objetivos ambientales y sociales, además de ser eficientes tanto en la respuesta a los desafíos climáticos como en la sostenibilidad fiscal del país.

Referencias:

Basurto, Saúl. 2023. “Impactos económicos potenciales del cambio climático en la ganadería: caso de México.” https://probdes.iiec.unam.mx/index.php/pde/article/view/69916s.
CIEP. 2023. “Estímulos Fiscales Sobre El IEPS a Combustibles: Implicaciones Recaudatorias.” Disponible en https://ciep.mx/estimulos-fiscales-sobre-el-ieps-a-combustibles-implicaciones-recaudatorias/.
CONDUSEF. “¿Qué es el Bono Soberano Sostenible?https://www.condusef.gob.mx/imagenes/ifs/ImgBoton8.png.
FUNDAR. 2022. “CRISIS CLIMÁTICA Y OPACIDAD PRESUPUESTARIA. ANÁLISIS DE LOS ANEXOS TRANSVERSALES CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO Y LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA.” Disponible en https://fundar.org.mx/publicaciones/crisis-climatica-y-opacidad-presupuestaria-analisis-de-los-anexos-transversales-contra-el-cambio-climatico-y-la-transicion-energetica/.
Galindo, L.M. 2011. “La economía del Cambio Climático en México: algunas reflexiones .” https://www.gob.mx/inecc/documentos/2011_cgcv_la-economia-del-cambio-climatico-en-mexico-algunas-reflexiones.
Galindo, L.M. 2022. “¿Cuánto cuesta lograr los objetivos del cambio climático en América Latina y el Caribe?” Disponible en https://publications.iadb.org/publications/spanish/viewer/Cuanto-costara-lograr-los-objetivos–del-cambio-climatico–en-America-Latina-y-el-Caribe.pdf.
GFLAC. 2018.“ Propuesta metodológica de medición, reporte y verificación del financiamiento de las acciones de adaptación al cambio climático en México.” Disponible en https://biblio.flacsoandes.edu.ec/libros/151026-opac.
ICMA. 2021a. “The Green Bond Principles.” Disponible en https://www.icmagroup.org/assets/documents/Sustainable-finance/2022-updates/Green-Bond-Principles_June-2022-280622.pdf.
———. 2021b. “The Social Bond Principles (SBP).” Disponible en https://www.icmagroup.org/assets/documents/Sustainable-finance/2022-updates/Social-Bond-Principles_June-2022v3-020822.pdf.
———. 2021c. “The Sustainability Bond Guidelines .” Disponible en https://www.icmagroup.org/assets/documents/Sustainable-finance/2021-updates/Sustainability-Bond-Guidelines-June-2021-140621.pdf.
INECC. 2019.“ Propuesta metodológica de medición, reporte y verificación del financiamiento de las acciones de adaptación al cambio climático en México.” Disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/561624/5_Asesoria_para_la_elaboracion_de_una_propuesta_metodol_gica_del_financiamiento.pdf.
———. 2021.“ Estimación de costos y beneficios asociados a la implementación de acciones de mitigación para el cumplimiento de los objetivos de reducción de emisiones comprometidos en el Acuerdo de París.” Disponible en https://www.gob.mx/inecc/prensa/presenta-inecc-investigacion-sobre-costos-y-beneficios-de-reducir-emisiones-de-gases-de-efecto-invernadero-en-mexico?idiom=es.
IPCC. 2023a.“ Anex I-Glossary IPCC AR6 SYR.” Disponible en https://www.ipcc.ch/report/ar6/syr/downloads/report/IPCC_AR6_SYR_Annex-I.pdf.
———. 2023b. “Synthesis report of the IPPC sixth assessment report (AR6).” Disponible en https://report.ipcc.ch/ar6syr/pdf/IPCC_AR6_SYR_SPM.pdf.
Nordhaus, W. 2013. “The Climate Casino:Risck Uncertainty, and Economics for a Warming World.”
Zuleta, Luis A. 2021. “Análisis del financiamiento de la banca de desarrollo con bonos verdes: intercambio regional para un gran impulso ambiental.” https://www.cepal.org/es/publicaciones/46796-analisis-financiamiento-la-banca-desarrollo-bonos-verdes-intercambio-regional-un.

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