La implementación de un Sistema Nacional de Cuidados (SNC) garantizaría el derecho al cuidado digno, al otorgar elementos que permiten tener una buena calidad de vida a las personas que lo requieran. El presupuesto para un SNC podría iniciar con los recursos públicos dirigidos al trabajo de cuidado, que en 2021 ascienden a 24 mil 39.8 millones de pesos, equivalentes a 0.4 % del PEF y 0.1 % del PIB. Dichos recursos disminuyeron 34.4 % de 2017 a 2021. Para estimar el gasto en cuidado, se analizan los programas presupuestarios según sus objetivos y población atendida.
1 Introducción
El trabajo de cuidado consiste en realizar actividades que satisfacen las necesidades básicas de personas que requieren atención social, física, psicológica y emocional, ya sea por su edad o condición. De este modo se les brinda elementos físicos y simbólicos que les permiten tener una buena calidad de vida dentro de la sociedad1 (Rodriguez Enriquez and Marzonetto, 2015; Knijn and Kremer, 1996). Sin este trabajo no existiría la fuerza de trabajo y no se generaría valor económico. Si el trabajo de cuidado no se reconoce, el análisis económico puede sesgarse y podrían cometerse equivocaciones al momento de evaluar la repercusión de las políticas económicas (Rodríguez Enríquez, 2012).
En noviembre de 2020 se aprobó en la Cámara de Diputados el dictamen donde se garantiza el derecho al cuidado digno por parte del Estado, lo que conlleva la implementación de un Sistema Nacional de Cuidados (SNC). Este sistema garantizaría el cuidado en sus dimensiones económica, social, política, cultural y biopsicosocial, así como políticas y servicios públicos con base en diseño universal, ajustes razonables, accesibilidad, pertinencia, suficiencia y calidad (Cámara de Diputados, 2021). Actualmente, este dictamen espera a ser atendido por la Cámara de Senadores.
El presente trabajo tiene como objetivo distinguir el gasto público que se ha destinado al trabajo de cuidado de 2017 a 2021, el cual podría tomarse en cuenta para el presupuesto inicial destinado a la creación de un SNC.
2 Trabajo de cuidado en México
En México, el trabajo de cuidado se realiza principalmente sin recibir un pago a cambio. Solamente 274 mil 427 personas se dedican a este trabajo de forma remunerada, mientras que 3.3 millones de personas realizan TCNR (INEGI, 2021c, 2021a). El valor económico del TCNR equivale al 6.6% del PIB, porcentaje mayor al valor económico de actividades como Servicios educativos (3.7%) y Transportes, correos y almacenamiento (6.2%) (INEGI, 2020).
Además, las mujeres tienen mayor carga de TCNR; 51.2% de la población femenina realiza este trabajo, dedicándole, en promedio, 27.1 horas semanales. En contraste, sólo 44% de los hombres lo hace, dedicándole un promedio de 15.4 horas semanales (INEGI, 2021b). Esta diferencia en el TCNR genera desigualdades sociales y de género (Rodríguez Enríquez, 2012). Para reducirlas, el Estado puede intervenir a través de políticas públicas que alivien la carga del cuidado asumido por los hogares (Girón, 2018).
3 Gasto público en cuidado
El presupuesto público identificado para el cuidado es de 24 mil 39.8 millones de pesos (mdp) en 2021, equivalente a 0.4% del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y 0.1% del Producto Interno Bruto. Estos recursos se han reducido en los últimos cinco años, disminuyendo 34.4% de 2017 a 20212. En 2017, el gasto destinado al cuidado fue de 36 mil 658.4 mdp, que representó 0.14% del PIB.
De 2017 a 2021 han existido 12 programas presupuestarios vinculados al trabajo de cuidados (cuadro 1). Estos se identificaron siguiendo una metodología en la que se complementan la Ruta del Gasto Público desarrollada por el CIEP3, que identifica las funciones y subfunciones del gasto, y la metodología realizada por Cejudo (2017), que selecciona aquellos programas que incluyen entre sus objetivos proporcionar cuidado a la niñez, adultos mayores y personas con discapacidad.
Cabe señalar que las pensiones no se incluyen en esta selección, ya que no tienen como objetivo facilitar el acceso a cuidados privados. Del mismo modo, tampoco se incluyen programas de salud y educación ya que, aunque pueden relacionarse con el cuidado, sus objetivos giran en torno a brindar atención médica y servicios educativos.
A continuación, se describen las clasificaciones para el análisis del gasto en cuidado:
Gasto según su objetivo
- Únicamente cuidado4: Su objetivo principal es proveer cuidado.
- Incluye cuidado: La provisión de cuidado se encuentra entre sus objetivos, sin ser limitativo ni exclusivo.
- Contribuye al cuidado: La provisión de cuidado no está explícita en sus objetivos; sin embargo, las reglas de operación indican que el gasto puede usarse para proveer cuidado.
Gasto según la población atendida 5
- Niñez: Niñas y niños de 0 a 12 años.
- Incluye niñez: Incluye niñas y niños entre 0 y 12 años.
- Adultos mayores: Personas mayores de 60 años.
- Personas que requieren cuidado por su condición social: Población que no puede satisfacer sus necesidades básicas debido a que requieren atención social, económica, psicológica o emocional.
3.1 Objetivo del gasto
Únicamente cuidado
El presupuesto en 2021 equivale a 18 mil 382.8 mdp en 2021 (figura 1) y representa 76.47% del gasto en cuidado para dicho año. Esta cifra es 6% menor que la observada en 2017. Esto se debe a la sustitución del Programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras por el Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras en 2019, ejecutado por la Secretaría de Bienestar.
Incluye cuidado
El gasto previsto para los programas que incluyen cuidado dentro de sus objetivos es de 5 mil 646.4 mdp para 2021 y representa 23.49% del gasto en cuidado. Este monto es menor en 66.9% respecto a 2017. Esta caída se explica por la eliminación de los programas Escuelas de Tiempo Completo en 2021 y Fortalecimiento a la educación temprana y el desarrollo infantil en 2018, ambos a cargo de la SEP.
Contribuye al cuidado
El presupuesto que contribuye al cuidado, sin ser su principal objetivo, es de 10.6 mdp en 2021 y representa 0.04% del gasto en cuidado. Este monto decreció 82.6% de 2017 a 2021, debido a la disminución del presupuesto para el programa Seguro de vida para jefas de familia, a cargo de la Secretaría de Bienestar.
Figura 1. Gasto público en cuidado de acuerdo con el objetivo del gasto
3.2 Población atendida
Niñez
Se prevé que el gasto en cuidado dirigido a la niñez sea de 19 mil 7.8 mdp en 2021 (figura 2). Esta cifra representa 79.1% del gasto total en cuidado. Respecto de 2017, este monto decreció 39.3%. Esta caída fue causada por la eliminación de los programas Escuelas de Tiempo Completo, Fortalecimiento a la educación temprana y el desarrollo infantil y la sustitución del Programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras.
Los cambios en los programas no se compensaron con mayor presupuesto en otros programas destinados al cuidado de la niñez. Asimismo, 85.4% de los recursos destinados al cuidado de la niñez en 2021 se ejecutan a través del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad de los Trabajadores del Estado (ISSSTE).
Incluye niñez
El gasto en cuidado a programas que se dedican al cuidado de la población en general, incluyendo la niñez en 2021, es de 3 mil 840.9 mdp y representa 15% del gasto en cuidado. El monto para el cuidado de esta población tiene una disminución de 22.1% respecto 2017. Esto a causa de la reducción de presupuesto para los programas Seguro de vida para jefas de familia y Educación Inicial y Básica Comunitaria.
Adultos mayores
Se estima que el gasto en cuidado de los adultos mayores es de 294.1 mdp en 2021, equivalente a 1.2% del gasto en cuidado. Este gasto tuvo una reducción de 24.9% de 2017 a 2021, derivado de la disminución del presupuesto para el programa Servicios a grupos con necesidades especiales.
Personas que requieren cuidado por su situación social
Para esta población se prevé un gasto en cuidado de 897.1 mdp en 2021 y representa 3.7% del gasto en cuidado. A esta población se le asignaron recursos a partir de la creación del Programa Bienestar de las Personas en Situación de Emergencia Social y Natural y el Programa de Apoyo para Refugios Especializados para Mujeres Víctimas de Violencia de Género, sus Hijas e Hijos, creados en 2019 y 2020, respectivamente.
Figura 2. Gasto público en cuidado de acuerdo con la población que atiende
4 Implicaciones de política pública
El gasto público que actualmente se destina al cuidado a nivel federal atiende principalmente a la niñez. Los servicios que se brindan son ofrecidos en mayor medida por el IMSS y el ISSSTE. Por lo tanto, el acceso a estos servicios está asociado con la afiliación de las madres y padres a alguna de estas instituciones.
Por otra parte, se observa que no hay gasto destinado exclusivamente al cuidado de las personas adultas mayores, enfermas y discapacitadas. Para 2021, el gasto en pensiones contributivas y no contributivas otorgadas a esta población equivale a 4.8% del PIB (SHCP, 2021); sin embargo, no existe condición ni garantía de que alguna parte de estas pensiones se dirija a la compensación de servicios de cuidado.
Por lo anterior, es necesario que el diseño de un SNC incluya a hijas e hijos de personas afiliadas y no afiliadas en un sistema de seguridad social, así como a las personas adultas mayores, enfermas y discapacitadas para garantizar el derecho universal a cuidar y ser cuidado. En caso de que los programas que existen hasta el momento no se ajusten al diseño, será necesaria su modificación o la creación de programas nuevos.
Dado que la mayoría de las personas dedicadas al cuidado son mujeres y trabajan de forma no remunerada, transferir parte del trabajo de cuidado de los hogares a la esfera pública contribuiría no sólo a la reducción de las desigualdades que genera la división sexual del trabajo de cuidado, sino también a la creación de empleos remunerados por el trabajo de cuidado. Queda como extensión de este trabajo el análisis del mercado laboral en el trabajo de cuidados, así como de la eficiencia y eficacia de los programas presupuestarios que hasta ahora se han dedicado al cuidado.
