México no cuenta con un plan de objetivos específicos de energía solar en el Programa de Desarrollo Eléctrico Nacional (PRODESEN), a pesar de tener compromisos de generación de electricidad limpia en la Ley de Transición Energética (2016). De hecho, contrario a la política energética/ambiental adscrita, México continúa, desde 2013, aumentando la proporción de combustibles fósiles en su matriz eléctrica, a pesar de tener una de las mejores radiaciones solares del mundo.

1 Historia

La falta de humedad y vegetación, con cielos despejados y viento, hace que por las noches el calor almacenado en la arena del desierto se pierda, provocando que las temperaturas desciendan debajo de los 0°C. Los antiguos egipcios pensaron en ésto desde el siglo VI A.C, y encontraron una forma de aprovechar la energía del sol durante el día.

Para ello, usaron los dos tipos de energía solar que existen: la luminosa y la térmica. La primera la aprovechaban reflejando con espejos la luz del sol, con el fin de iluminar entradas y pasillos de edificios. La segunda, por medio de tubos instalados en las tejas, mismos que almacenaban agua que se calentaba durante el día, y que prevenía la pérdida de calor de la construcción durante la noche.

De esta manera, los egipcios fueron, posiblemente, la primera cultura con indicios de aprovechamientos de energías renovables.

2 La necesidad del cambio

El análisis de la energía y finanzas públicas ha dejado de ser exclusivo del petróleo y el gas. Las condiciones de sobreoferta del crudo y las presiones internacionales por combatir el cambio climático, han abierto el área de estudio a nuevas alternativas: las energías renovables.

Otra razón para buscar fuentes adicionales de energía es la creciente demanda. Según la Energy Transitions Commission (2017), el consumo per cápita anual de energía para garantizar una buena calidad de vida es de 80 a 100 Gigajoules (Gj) [1]. En México, en 2015, se consumieron 70.8 GJ.

Adicional al exceso de demanda de energía, el Gobierno Federal tiene el compromiso, a través de la Ley de Transición Energética (LTE) (DOF, 2015), a incrementar la participación de energías limpias en la matriz eléctrica. Es decir, que del total de la energía eléctrica generada, cada vez [2] sea mayor la proporción que se genera de tecnologías verdes [3]. Es decir, México no sólo tiene el reto de satisfacer una demanda creciente de energía, sino de hacerlo con medios limpios.

En éste boletín, se analiza la postura que México tiene con respecto a un tipo específico de energía alternativa: la solar [4]. De igual manera se describe el marco legal y fiscal en que el sector se encuentra, y las oportunidades que existen para aprovechar su potencial, y poder cumplir con los compromisos nacionales e internacionales.

3 Generando oportunidades a nivel local

Hasta 2007, la generación de electricidad en México estuvo en manos del gobierno. El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (DOF, 2007) permitió a usuarios residenciales, comerciales e industriales, generar su propia electricidad [5] mediante sistemas solares, con la posibilidad de intercambiar flujos en la Red General de Distribución (RGD). Es decir, el usuario puede, a partir de entonces, satisfacer su consumo eléctrico con paneles solares propios. Y si su generación es mayor a su consumo, puede vender el excedente a la Comisión Federal de Electricidad (CFE). A éste sistema, en donde la generación eléctrica no recae en una sóla fuente, se le llama Generación Distribuida (GD).

El sistema de GD se permite para centrales eléctricas con capacidad de generación menor a 0.5 Megawatts (MW) [6]. Los usuarios con esta capacidad no necesitan permiso para generar energía eléctrica; por eso se les llama generadores exentos.

El usuario tiene la opción de vender sólamente los excedentes de su energía generada, o el total de ésta. La remuneración que recibirá depende de la modalidad de venta que haya escogido [7]:

Balance neto – Este esquema es conocido internacionalmente como net metering, donde el usuario [8] no vende la electricidad generada a la CFE, sino que se le almacena virtualmente en su cuenta, para que éste pueda usarlo en un plazo de 12 meses.

Cobro neto – A esta modalidad se le apoda net billing. En este esquema se consume lo recién generado, sin dejar cabida al almacenamiento. Sin embargo, cuando no existe generación (i.e. en la noche), se le compra a la CFE al precio que ésta dicte, porque bajo éste regimen, el valor de la energía varía a lo largo del día. El usuario paga lo correspondiente por su consumo, y cobra lo correspondiente por lo suministrado a la RGD, en facturas diferentes.

4 Aprovechamiento de la energía solar en México y el mundo

La manera de medir el potencial de energía solar que un territorio tiene, es a través de la radiación solar. Según la International Renewable Energy Agency (IRENA) (2015), México se encuentra entre 15° y 35° de latitud, región considerada la más favorecida en recursos solares, donde se recibe diariamente, en promedio, 5.5 Kwh/m2 (la unidad de medición de radiación solar).  En la figura 1 se observa que el noroeste del país es la zona con mayor potencial, donde la radiación excede los 8 Kwh/m2 en primavera y verano. Sin embargo, los puntos de demanda más altos son en el centro del país, lo que implica un reto/oportunidad para la infraestructura de transmisión de la CFE.

Así mismo, las figuras 2 y 3, muestran la radiación solar para el caso alemán y chino, que según la IRENA Agency (2015) son los dos mercados más grandes de paneles solares en el mundo.

Para hacer una comparación objetiva del aprovechamiento solar de éstos países, hay que considerar no sólo la radiación solar, sino el tamaño del territorio y la generación de electricidad provista por el sol, como se agrupa en el cuadro 1.

Del cuadro 1 se observa que, a pesar de que México tiene un territorio 5.5 veces mayor que Alemania y una radiación 5.0 veces superior, la energía solar generada en el país europeo es 44.2 veces superior.

Con respecto a China, a pesar de que México tiene un territorio 4.9 veces menor, tiene una radiación solar promedio 1.2 veces mayor. Sin embargo, la energía solar generada es equivalente al 0.1% de la china.

Los datos del cuadro 1 consideran energía solar utility-scale [9] y GD. Sin embargo, el cuadro 2 muestra información exclusiva sobre el retraso en GD que tiene México con respecto a otros países.

Un efecto colateral que las energías renovables están ocasionando en el mundo, es la generación de empleos, como refleja la figura 4. De ésta se observa que, la energía solar, considerando la FV y térmica, es la que mayor cantidad de empleos genera a nivel mundial, dentro de las principales cuatro renovables.

Sin embargo, la proporción que México tiene de empleados sobre la PEA, es muy pequeña (véase figura 5) [10], incluso con respecto a países similares como Brasil, Indonesia y China, cuyas proporciones de empleados en renovables son 29.3, 6.0 y 3.0 veces mayores que la de México.

5 Costos y entorno fiscal

El éxito de la introducción de una tecnología nueva en un mercado ya existente, depende, entre otros factores, de los costos que implique adquirirla. En el caso de la energía solar, a pesar de ser una tecnología relativamente nueva en el sector energético, tiene costos que disminuyen. Según el estudio Renewables Global Futures Report Report (2017), desde 2009 los costos de la energía solar han caído 70% alrededor del mundo. Ésto se debe a que los costos de generadores FV han bajado 58% entre 2010 y 2015.

Los costos también pueden verse afectados por otra variable: los impuestos. Sin embargo, en el caso de México, se estableció en el Artículo 34, Fracción XIII de la Ley de Impuesto sobre la Renta (DOF, 2016), que el 100% del gasto en equipo para generación de energía proveniente de fuentes renovables, es deducible de impuestos.

No obstante, desde 2012, la importación de tecnología para generar energía solar no es libre de aranceles [11]. La fracción arancelaria 8541.40.03 excluye del pago de impuestos de importación a los ensambles en paneles FV. Sin embargo, en las notas a partida de la Confederación Latinoamericana de Agentes Aduanales (2017), se establece en el apartado B, en la sección de células solares, que la exención de aranceles no aplica para los diodos que dirigen la corriente [12], mismos que están incluidos en todo panel solar.

Con la modificación a la fracción arancelaria, los diodos se clasificaron en la partida 8501 en la sección de motores y generadores eléctricos, mismos que están sujetos a aranceles de 15% [13]. Es decir, las celdas solares no tienen aranceles, pero el panel solar, que es el conjunto ensamblado, sí está
gravado.

6 Ejercicio público del potencial solar

Si bien se han llevado a cabo dos subastas eléctricas de largo plazo con éxito [14], el sector público no tiene un plan de objetivos específicos en capacidad solar FV en el Programa del Desarrollo Eléctrico Nacional (PRODESEN) (International Energy Agency, 2016).

Como consecuencia de ésto, resulta complicado darle seguimiento a los recursos destinados para cumplir los objetivos de la LTE. Además, en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2017, no se especifica el monto asignado a generación eléctrica por tecnología [15], lo que complica la transparencia de los recursos.

Finalmente, los resultados de las políticas se reflejan en los datos. Como tal, se observa en la figura 6 que la matriz eléctrica no ha reducido su dependencia de combustibles fósiles, e incluso la ha aumentado. Por ejemplo, el consumo de carbón para generar electricidad creció 113.2% de 2013 a 2016. Es decir, el comportamiento va opuesto a lo trazado en la LTE y en el acuerdo internacional pactado para combatir el cambio climático.

7 Comentarios finales

Si se desea aprovechar los beneficios potenciales de la energía solar, México debe alinear sus políticas. Por un lado, los compromisos nacionales (Ley de Transición Energética) e internacionales (COP 21 de París) a los que México se adscribió, buscan una generación eléctrica menos dependiente del carbono. Por otro, se tiene una política comercial/tributaria que grava con 15% la importación de tecnología FV.

A pesar de tener condiciones geográ1cas y climatológicas ideales para el desarrollo de la energía solar, y de tener algunos esfuerzos logrados, México continúa rezagado a nivel mundial.

Notas al pie

[1] Un Gijajoule equivale a mil millones de joules. A manera de referenciar, 1 joule es la energía requerida para levantar una manzana (101 gramos) un metro sobre el piso.

[2] En 2018, se espera una participación de energías limpias del 25%, en 2021 del 30%, y en 2024 del 35%.

[3] En la Ley de la Industria Eléctrica, se consideran la eólica, solar, océanica, geotérmica, hidroeléctrica, nuclear, entre otras.

[4] En lo particular, la fovoltaica (FV).

[5] Por medio de la creación del contrato de interconexión para energía solar en pequeña escala, publicado el 27/06/07 en el DOF.

[6] A manera de referencia, 1 MW es la energía que genera unavión P-51 Mustang (año 1940) en movimiento.

[7] Aunque el usuario puede migrar, una vez al año, de un régimen de contraprestación a otro.

[8] El cual, bajo este esquema, se le apoda prosumidor, por la cualidad de consumidor y productor que adquiere.

[9] Son las llamadas granjas solares. No existe aún, a nivel internacional, una referencia que dicte a partir de cuál número de metros cuadrados de paneles solares se considere utility-scale.

[10] Cifras de 2014 debido a la disponibilidad de datos.

[11] Por la modificación de la Tarifa de la Ley de Impuestos Generales de Importación, publicada el 23/11/2012 en el DOF.

[12] Son los encargados de hacer la energía directamente utilizable.

[13] Según datos del Centro de Comercio Internacional, en 2016 México importó 138,348 toneladas de productos bajo la partida 8541 (diodos, transitores, celdas y paneles FV), que es una cantidad 38.8% superior a la importada en 2012.

[14] Donde la segunda subaste consiguió obtener los precios de generación eléctrica renovable (eólica y solar) más bajos del mundo.

[15] Excepto para la operación y mantenimiento de la planta nuclear de Laguna Verde.