Retos fiscales de la transición energética: Cambio de los ingresos petroleros en las entidades productoras

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Los ingresos petroleros han sido fundamentales para las finanzas públicas en México, pero su relevancia ha disminuido debido a la caída en la producción, los precios del petróleo y la reducción del Derecho de Utilidad Compartida (DUC). Pasaron de representar el 2.2 % del PIB en 2015 al 1.1 % en 2023. Este declive ha afectado especialmente a entidades petroleras como Campeche, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz, cuyas finanzas públicas dependen, en parte, de estos recursos. Campeche y Tabasco presentaron, de 2015 a 2023, una reducción de sus ingresos en 12.5 % y 3.9 %, respectivamente. La transición energética podría profundizar estos cambios, incrementando la necesidad de fortalecer y diversificar las
fuentes de ingresos propios, así como adaptarse de manera gradual y sostenible a la nueva realidad energética.

1 Transición energética y finanzas públicas

A nivel mundial, la transición hacia energías renovables y la disminución del uso de combustibles fósiles avanzan rápidamente. No obstante, este cambio implica cambios económicos en los países que dependen de estos recursos.

En México, los ingresos petroleros han sido un pilar para las finanzas públicas. Sin embargo, su importancia ha disminuido en los últimos años, lo que ha provocado cambios en la composición de la RFP. Dado que la RFP distribuye recursos a través de las Participaciones a las entidades federativas, un cambio en estos recursos debido a la transición energética podría afectarlas.

El objetivo del presente documento es analizar si un cambio en los ingresos petroleros impacta los recursos asignados a las entidades petroleras y, en caso afirmativo, analizar de qué manera ocurre este impacto y a qué se debe. La primera parte del documento examina el rol de los ingresos petroleros en las finanzas públicas a nivel federal. Posteriormente, se analiza la evolución de los Fondos de Participaciones de 2015 a 2023 en las entidades petroleras, específicamente en Campeche, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz. Finalmente, se exploran las implicaciones de política pública que emergen ante la transición energética.

2 Ingresos petroleros en las finanzas públicas

Los ingresos petroleros han sido un componente importante en los ingresos fiscales del país1. En 2008, llegaron a representar el 8% del PIB. Sin embargo, su participación ha ido disminuyendo, en 2015 representaron el 2.2% del PIB.Para 2023, representaron el 1.1%. (SHCP 2024a).

La disminución se debe principalmente a la caída en el precio de la mezcla mexicana de petróleo y a la reducción en la extracción de hidrocarburos (CIEP 2024). Además, esta situación se ha agravado desde 2020 debido a la reducción de la tasa del DUC 2.

2.1 La RFP

La RFP esta conformada por ingresos tributarios y petroleros. En 2008, los ingresos petroleros representaron el 43.9% de la RFP. Sin embargo, en 2020, representaron el 5.5% (Figura 1).

Ya que la RFP compone el Gasto Federalizado, un cambio de los ingresos petroleros modifica la asignación de los recursos en las Participaciones, Aportaciones y otros ramos. Las Participaciones representan el 41% de la RFP y las Aportaciones el 13.3% (CIEP 2023b) . Ante este porcentaje, los Participaciones presentarían un mayor impacto.

Los fondos de las Participaciones en función de porcentajes de la RFP son:

  • Fondo General de Participaciones (20%),
  • Fondo de Fomento Municipal (1%),
  • Fondo de Fiscalización y Recaudación (1.25%), y
  • Municipios colindantes con la frontera o los litorales (0.136%).

Otros de los fondos que si bien no están en función del porcentaje de la RFP pero forman parte de las Participaciones son:

  • Fondo de Extracción de Hidrocarburos, y
  • Municipios Colindantes con la Frontera o los Litorales por los que salen del país hidrocarburos.

2.2 ¿Qué implica un cambio de los ingresos petroleros?

Un cambio en los ingresos petroleros, además de modificar la RFP, implica realizar ajustes a los siguientes subfondos y cuentas específicas que financian:

  • El FEIP,
  • El FEIEF,
  • El Fondo de Extracción de Hidrocarburos,
  • Las Transferencias para la Investigación en Materia de Hidrocarburos y Sustentabilidad Energética, 3
  • El costos de fiscalización,
  • La Tesorería de la Federación para Municipios colindantes con Fronteras o Litorales, y
  • La Tesorería de la Federación para financiar el PEF.4

En el caso de la RFP, el FMP transfiere los recursos a la Tesorería de la Federación. Una vez transferidos, el 80.29% de estos ingresos se integran a la RFP, de acuerdo con la Ley de coordinación fiscal.

3 Cambios en los fondos de las Participaciones

Las Participaciones representan una fuente de ingresos para las todas entidades federativas del país, ya que constituyen transferencias no condicionadas. En el caso de las entidades petroleras —Campeche, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz—, estas Participaciones tienen una relevancia debido a que los fondos, mencionados en la sección anterior, dependen de la RFP y, por lo tanto, de los ingresos petroleros.

A pesar de la disminución de los ingresos petroleros en la RFP, las Participaciones en los estados petroleros no han mostrado una variación, a excepción de Veracruz, que presentó un incremento de 30.6% de 2015 a 2023 (Figura 2). Esto se debe principalmente al hecho de que la RFP ha visto un incremento en los ingresos tributarios.

De manera particular, el Fondo General de Participaciones muestra un incremento del 20.9% para Veracruz. En contraste, Campeche, Tabasco y Tamaulipas tuvieron incrementos inferiores (Cuadro 1). Estos incrementos se deben a que la distribución de los recursos contempla criterios de contribución económica y recaudatoria.

En el Fondo de Fomento Municipal, Veracruz tuvo un incremento del 43.9%, seguido de Tamaulipas con un 24.0%, Tabasco con un 19.2% y Campeche con un 7.1% (Cuadro 1). La variación se asocia a la recaudación local del predial.

En el Fondo de Fiscalización y Recaudación, Campeche y Veracruz han mantenido niveles estables. Por otro lado, Tamaulipas ha mostrado un incremento del 24.0%, mientras que Tabasco ha registrado una disminución del 24.9% (Cuadro 1). Estas variaciones se deben a que la asignación de recursos está en función de la eficiencia y fortaleza recaudatoria de los impuestos y derechos locales.

En el Fondo de Municipios Colindantes con la Frontera o los litorales, Campeche presenta una disminución del 11.1%, mientras que Tamaulipas y Veracruz presentan un aumento del 10.9% y 42.7%, respectivamente 5 (Cuadro 1). Los recursos de estos fondos están en función de la recaudación local del predial y de los derechos del agua.

El Fondo de Extracción de Hidrocarburos y el Fondo de Municipios Colindantes con la Frontera o los Litorales por donde salen hidrocarburos del país (de ahora en adelante, llamado Fondo de Municipios Colindantes Petroleros) son recursos transferidos directamente por el FMP. Estos recursos se destinan a las entidades petroleras 6.

En cuanto a los recursos del Fondo de Extracción de Hidrocarburos, las cuatro entidades presentan una disminución: Campeche del 48.6%, Tabasco del 51.7%, Tamaulipas del 69.4% y Veracruz del 56.8% de 2015 a 2023 (Figura 3). Para este caso, las variaciones están sujetas al valor de extracción bruta de hidrocarburos y al volumen de gas natural de la entidad federativa, por lo que existe una relación directa entre la producción y la asignación de estos recursos en las cuatro entidades.

Finalmente, en el Fondo de Municipios Colindantes Petroleros , Tamaulipas ha mantenido ingresos estables. Por otro lado, Tabasco ha registrado una disminución del 47.2%, mientras que Campeche ha visto una reducción del 72.9% y Veracruz del 23.7%. Sin embargo, Veracruz ha mostrado un ligero aumento en sus ingresos desde 2021 (Figura 4).

3.1 Impactos sobre los fondos

De manera agregada, los efectos son diferenciados entre las cuatro entidades federativas. Campeche y Tabasco presentan, entre 2015 y 2023, una reducción de 12.5% y 3.9%, respectivamente, en parte por la disminución de los recursos asignados a los fondos petroleros. Tamaulipas y Veracruz un aumento de 11.3% y 19.3%, debido al incremento en el fondo general de participaciones y de fomento municipal (Cuadro 1).

Sin embargo, los ingresos petroleros impactan de manera más directa en los fondos vinculados a la actividad petrolera, como el Fondo de Extracción de Hidrocarburos y el Fondo de Municipios Colindantes con actividad petrolera, en comparación con otros Fondos de las Participaciones. Esto se debe a que estos recursos están directamente relacionados con los hidrocarburos, de modo que cualquier fluctuación en los ingresos petroleros se refleja de inmediato. En contraste, los otros fondos, aunque también dependen de los ingresos petroleros, logran mitigar esta dependencia gracias al incremento en los ingresos tributarios.

4 Implicaciones de Política Pública

 

Una disminución de los ingresos petroleros impacta sobre todo a Campeche y Tabascos, donde la falta de fortalecimiento en su sistema de recaudación local acentúa la caída de estos ingresos. En contraste, Tamaulipas y Veracruz, aunque también experimentan una disminución, logran mitigar este impacto gracias a un incremento en los recursos provenientes del Fondo de Fomento Municipal, vinculado a la mejora en su recaudación.

La transición energética en México ofrece beneficios ambientales y económicos; sin embargo, también conlleva costos económicos. Por ello, y considerando lo expuesto en la sección anterior, acelerar la transición energética requiere reconocer las necesidades financeras de las entidades petroleras.

La transición energética no solo implica un cambio en la matriz energética, sino también la necesidad de reestructurar las economías locales que históricamente han dependido de los ingresos derivados del petróleo. Por ello, el fortalecimiento de la recaudación a nivel local es fundamental para reducir la dependencia de los recursos petroleros.

En este contexto, resulta esencial el fortalecimiento de la recaudación local, para la cual los impuestos verdes surgen como una alternativa viable. Actualmente, estos impuestos representan en promedio solo el 3.5% de la recaudación tributaria y apenas el 0.27% de los ingresos totales a nivel subnacional en los estados que los implementan (CIEP 2023a). Esto representa una oportunidad para aumentar la recaudación fiscal en el marco de una transición energética justa.

Cámara de Diputados. 2018. “Ley de Coordinación Fiscal.” https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LCF.pdf.
CIEP. 2023a. “Impuestos Verdes: Una Oportunidad Para Fortalecer La Recaudación Subnacional.” https://ciep.mx/inestabilidad-en-la-recaudacion-federal-participable-repercusiones-en-el-gasto-federalizado/.
———. 2023b. “Inestabilidad En La Recaudación Federal Participable: Repercusiones En El Gasto Federalizado.” https://ciep.mx/inestabilidad-en-la-recaudacion-federal-participable-repercusiones-en-el-gasto-federalizado/.
———. 2024. “Energía Finanzas Públicas Hacia Una Transición Justa.” https://energiaenmexico.ciep.mx/.
Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipa. 2016. “¿Qué Es La Recaudación Federal Participable (RFP)?” https://www.gob.mx/inafed/articulos/que-es-la-recaudacion-federal-participable-rfp.
SHCP. 2024a. “Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas.” http://presto.hacienda.gob.mx/EstoporLayout/.
———. 2024b. “GUÍA DE CONCEPTOS y CRITERIOS PARA EL REPORTE DEL EJERCICIO, DESTINO y RESULTADOS DE LOS RECURSOS FEDERALES TRANSFERIDOS.” https://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/PTP/Capacitacion/Resources/files/guia_criterios.pdf.

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