El gasto en obra pública es una herramienta que permite al Estado incidir en el crecimiento económico y en el desarrollo social del país,
pues se llevan a cabo obras en rubros como educación, salud, conectividad, transporte, energía, entre otros. Sin embargo, el presupuesto que se
destina a obra pública en México (en promedio, 1.7 % del PIB de 2013 a 2023) queda debajo del 4.5 % recomendado por el Banco Mundial (BM)
y gran parte de este se concentra en la función de Combustibles y Energía. El presente trabajo muestra la evolución de los recursos destinados a
obra pública en el presupuesto[1] .
1 Infraestructura para el desarrollo
El gasto en obra pública es una de las herramientas para incidir en el crecimiento económico y en el desarrollo social. Particularmente, la educación, salud, conectividad, transporte y energía dependen del gasto que se destine a obras relacionadas (CIEP, 2016). Además, la construcción de obra pública impulsa el empleo y la demanda agregada. Sin embargo, el gasto en obra pública ha tenido una tendencia a la baja en México y, como consecuencia, es limitado el dinamismo que esto añade al crecimiento económico (CIEP, 2022). En años recientes, la mayor inversión pública se reportó en 2014 y, más recientemente, en 2021.
El propósito del presente documento es mostrar el comportamiento de los recursos ejercidos en obra pública de 2013 a 2021, así como los aprobados para 2022 y los propuestos en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) para 2023. Se utilizan datos del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y de las Cuentas Públicas, los cuales mantienen la clasificación por objeto de gasto emitida por el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC). En el segundo apartado, se muestra la trayectoria del gasto en obra pública como proporción del PEF y del Producto Interno Bruto (PIB). En el tercer apartado, se analiza la inversión pública por clasificación funcional y, en el último apartado, se presentan algunas reflexiones y consideraciones finales.
2 Gasto en obra pública
El gasto en obra pública puede analizarse en el capítulo 6000 de la clasificación por Objeto de Gasto del CONAC. De acuerdo con esta clasificación del PEF y de la Cuenta Pública, se estima que, en México, en el periodo de 2013 a 2023, se gaste un promedio del 6.7 % del PEF y 1.7 % del PIB en obra pública (Cuadro 1). La Figura 1 muestra que, en el periodo de estudio, el mayor gasto en obra pública se observó en 2014. En ese año, el gasto representó el 9.9 % del gasto total y el 2.6 % comopro porción del PIB. A partir de 2015, el gasto en obra pública mostró una tendencia decreciente que se mantuvo hasta 2020.
Cuadro 1: Obra pública 2013-2023
Nota: Los valores corresponden al gasto ejercido; con excepción de 2022, que corresponde al aprobado, y 2023, que corresponde al propuesto. Los datos no consideran las participaciones.
Fuente: Elaboración por el CIEP, con información de: SHCP (2022).
Figura 1: Obra pública real por finalidad
Nota: Los datos de 2022 corresponden al PEF y los de 2023 al PPEF.
Fuente: Elaboración por el CIEP, con información de: SHCP (2022).
En 2021, se observó el primer crecimiento de gasto en obra pública de los últimos diez años, con una tasa del 17.4 %. El gasto aprobado, en 2022, se estimó con un crecimiento de 11.9 % y, para 2023, se proyecta un 22.2 % mayor. Sin embargo, pese a estos incrementos no se han alcanzado aún los niveles observados en 2014.
A lo largo del periodo de análisis, el gasto en obra pública se ha mantenido por debajo del 4.5 % del PIB recomendado por el BM (2019) para abastecer infraestructura para el desarrollo sostenible. Pese a que en 2020 y 2021 se superaron los gastos previos a la pandemia, aún existe una brecha por cubrir para dar impulso al crecimiento económico.
De acuerdo con la Figura 2, durante el período de análisis, la tendencia del gasto en obra pública no ha mantenido una relación directa con el crecimiento del gasto ni con el crecimiento del PIB. De 2015 a 2020, se identifican decrecimientos en el gasto de obra pública que son mayores a las reducciones del gasto neto. Como proporción del PIB, la obra pública muestra un crecimiento positivo a partir de 2020, año de la crisis sanitaria y económica generada por la pandemia de COVID-19. Desde entonces, la obra pública ha mantenido una trayectoria creciente.
Figura 2: Tasas de crecimiento de la obra pública, el PEF y el PIB
Nota: Los datos de 2022 corresponden al PEF y los de 2023 al PPEF.
Fuente: Elaboración por el CIEP, con información de: (SHCP, 2022).
3 Obra pública por finalidad y función
La principal finalidad del gasto en obra pública corresponde al Desarrollo Económico, que, en 2021, representó el 97.7 % de los 387 mil 416 millones de pesos (mdp) reales ejercidos. El Desarrollo Social representó el 1.3 % y Gobierno el 1.0 % (Figura 1). Aunque esta clasificación no muestra diferencias a lo largo del periodo de estudio, a nivel función es posible identificar cambios importantes.
Figura 3: La obra pública por funciones de 2013 a 2023
Nota: Los datos de 2022 corresponden al PEF y los de 2023 al PPEF.
Fuente: Elaboración por el CIEP, con información de: (SHCP, 2022).
La figura 3 muestra las funciones del gasto en obra pública de 2013 a 2023. La función con mayor gasto fue Combustibles y Energía, que representó el 78 % del total del gasto en obra pública y el 81.5 % del gasto en Desarrollo Económico. Sobresale también el gasto en Transporte con el 16.9 % y en Agropecuaria, Silvicultura, Pesca y Caza con 1.3 %. Las funciones que destacan en la Finalidad Gobierno son Seguridad Nacional con el 64.9 %, Justicia con el 22.3 % y Legislación con el 6.8 %. Para la finalidad de Desarrollo Social destaca Vivienda y Servicios a la Comunidad con el 31.7 %, Salud con el 27 % y Protección Ambiental que representa el 25.3 %.
En general, las funciones con mayores cambios son la obra pública en Agropecuaria, Silvicultura, Pesca y Caza que, de ser la tercera función con mayor gasto en 2013, pasó al octavo lugar en 2018 y al tercero en 2022-2023. También la obra pública en Salud ha tenido importantes decrecimientos, pues de ser la tercera prioridad en 2016, en 2021 pasó a ser la quinta función. La obra pública en Seguridad Nacional es la que mayor crecimiento ha tenido en todo el periodo, debido a que, desde 2017, representa el tercer mayor gasto y el séptimo en 2022 (Figura 4).
Figura 4: Evolución de las principales funciones de obra pública del 2013-2023
Nota: Los datos de 2022 corresponden al PEF y los de 2023 al PPEF.
Fuente: Elaboración por el CIEP, con información de: (SHCP, 2022).
4 Implicaciones de política pública
De 2013 a 2023 el presupuesto destinado a obra pública en México se ha mantenido por debajo del 4.5 % del PIB propuesto por el BM, lo anterior es una de las causas por las que persiste el rezago en desarrollo social y económico. Aunque en 2021 y 2022 se observa una recuperación en materia de gasto en obra pública, no han sido suficientes para alcanzar los niveles observados en 2014.
La inversión en obra pública se encuentra concentrada en las funciones de Energía y Combustibles con el 78 % del total y en Transportes y Comunicaciones con 16.9 % del 2014 al 2023. Las diferencias de gasto entre una y otra función son importantes para el análisis de la contribución del gasto en el crecimiento económico, ya que, un mayor gasto en desarrollo social representa una inversión no sólo en el corto plazo, sino en el largo plazo por su contribución para el desarrollo humano.
Es necesario continuar y garantizar el fortalecimiento de la inversión en obra pública, no sólo en 2023, sino hacia adelante para no poner en riesgo el bienestar social y el futuro del crecimiento económico del país. Lo anterior requerirá de un replanteamiento del gasto así como de una reforma fiscal que permita ampliar el espacio fiscal.
- El presente boletín da seguimiento al boletín publicado en 2016, en https://ciep.mx/recursos-destinados-a-obra-publica-2013-2016/.
