1 Introducción

El 27 de mayo de 2019 se publicó la Ley de la Guardia Nacional (DOF 2019) como parte de la ENSP, que es el plan de acción del gobierno federal para proveer de seguridad a la población. Durante 2020, se reasignaron los recursos financieros y materiales de la Policía Federal hacia la Guardia Nacional, consolidando a esta última como el principal cuerpo policíaco en labores de seguridad (MUCD 2020). El Ejecutivo Federal anunció el 26 de julio de 2021 un aumento de 50 mil millones de pesos en el presupuesto de la Guardia Nacional, con el fin de ampliar el número de elementos y la construcción de cuarteles en todo el país para el 2021 (Presidencia 2021a).

El objetivo de esta investigación es analizar tres elementos de la Guardia Nacional: su creación, la composición de la fuerza y el ejercicio del gasto.

2 Origen y composición de la Guardia Nacional

Un cuerpo civil con bases militares. Desde la creación de la Guardia Nacional se consideró que su estado de fuerza estaría compuesto por miembros de la Policía Federal, así como por elementos de la SEDENA y la SEMAR. A diciembre de 2020, la Guardia Nacional estaba compuesta por 24 mil 174 elementos de la Policía Federal; 59 mil 548 de SEDENA y 16 mil 513 de SEMAR (SSPC 2021) (ver Figura 1). Sin embargo, en el Analítico de Plazas y Remuneraciones de la SSPC solo pueden identificarse 41 mil 813 elementos relacionados con prestación de servicio en la Guardia Nacional, por lo que hay más de 58 mil efectivos de la Guardia Nacional que reciben sus pagos fuera de las plazas de la SSPC.

Lo anterior es posible ya que, legalmente, los miembros de las fuerzas armadas deben estar funcionalmente separados de su institución armada de origen y adscritos a la Guardia Nacional (DOF 2019) lo que permite que SEDENA y SEMAR mantengan en su nómina a sus activos mientras que estos forman parte de la Guardia Nacional. Lo anterior restringe la transparencia y rendición de cuentas, pues al pertenecer a las fuerzas armadas, los Servicios Personales no pueden auditarse por la ASF (Congreso de la Unión 2016) por lo que se desconoce la eficiencia en el uso de los recursos, además de que el presupuesto ejercido por la Guardia Nacional parece menor al que realmente se ejerce.

Adicionalmente, la Guardia Nacional presenta un rezago con respecto a los objetivos planteados en el programa sectorial de SSPC. Para 2021 se espera que la Guardia Nacional cuente con 150 mil integrantes y 266 cuarteles en todo el país, pero a inicios de 2021 contaba con 100 mil 235 efectivos de los cuales 60% pertenece a las fuerzas armadas y se informó de la existencia de aproximadamente 180 cuarteles en la primera mitad del 2021¹. (Presidencia 2021a). A pesar de que sigue en espera ver si la Guardia Nacional podrá cumplir sus metas para este año, se busca aumentar su presupuesto en 50 mil millones de pesos, 1.4 veces su presupuesto aprobado, que estaría destinado a incrementar el número de efectivos y cuarteles que llegarán a 500 en todo el país, aproximadamente (Presidencia 2021a).

3 Presupuesto de la Guardia Nacional

El presupuesto ejercido de la Guardia Nacional ha diferido con respecto a lo aprobado en el PEF en sus tres años de existencia (ver Figura 2). En 2019, no se consideró a la Guardia Nacional en el PEF; sin embargo, sí ejerció recursos en ese año. Al año siguiente, la diferencia entre lo aprobado y ejercido se dio por la transferencia de recursos de la Policía Federal (DOF 2020). Finalmente, en 2021 se terminó la consolidación de recursos a la Guardia Nacional. En el PEF 2021, más de la mitad del presupuesto de la Guardia Nacional se destinará a Servicios Personales, presupuesto 6.1% menor al ejercido por la Policía Federal en 2018 (ver Figura 3). La principal diferencia se da en los Servicios Generales, ya que la Guardia Nacional destina 48.7% menos recursos de lo que ejercía la Policía Federal en este concepto; dicho gasto estaba relacionado principalmente con viáticos y pasajes nacionales.

Con la creación de la Guardia Nacional se creó el Cuerpo de Policía Militar en SEDENA y la Unidad de Policía Naval en SEMAR. El propósito de la creación de ambas Unidades Responsables (UR) es brindar policías a la Guardia Nacional, según los programas sectoriales de SEDENA y de SEMAR, lo que puede confirmarse con la composición del estado de fuerza. Si bien, la Policía Militar y Naval tienen su propio presupuesto, estos recursos van dirigidos al funcionamiento de la Guardia Nacional, por lo que pueden considerarse parte de su presupuesto (ver Figura 4 ).

Si las UR de SEDENA y SEMAR pagan las nóminas de sus elementos en la Guardia Nacional, su gasto se concentraría en servicios personales; es decir, en remuneraciones para el personal. A través de la inspección del gasto de ambas UR de 2019 a 2021 (ver Cuadro 1) , se observa que, efectivamente, la mayor cantidad de recursos que se ejecutan están directamente relacionados con servicios personales.

4 Implicaciones de política pública

Hay una falta de coordinación entre la estrategia y el gasto en seguridad. La ENSP indica que la prevención del delito será la herramienta principal para reducir la violencia, pero su gasto ha disminuido en los últimos años y se ha concentrado en combate al crimen donde SEDENA y SEMAR ejercen la mayor cantidad de recursos (CIEP y ONC 2021). Adicionalmente, el programa sectorial de SSPC estableció el número de cuarteles y elementos de la Guardia Nacional para 2021 y creó indicadores para medir su impacto en la seguridad pública. El aumento en el presupuesto de la Guardia Nacional se da cuando se sigue en espera para cumplir las metas para este año, las cuales son clave para el diagnóstico de su efectividad.

La Guardia Nacional ejerce más recursos de los que tiene presupuestados. Los aspectos legales de la integración de los miembros de SEDENA y SEMAR en la Guardia Nacional, y el objeto del gasto de la Policía Militar y de la Policía Naval indican que esos recursos son utilizados para la operación de la Guardia Nacional. Considerando el aumento de 50 mil millones de pesos anunciados por el jefe del Ejecutivo, el presupuesto de la Guardia Nacional en 2021 sería de 103 mil 935 millones de pesos, equivalentes al 0.41% del PIB y 2.5 veces el presupuesto más alto destinado a la Policía Federal en 2015.

Si la Guardia Nacional se integra a la SEDENA (Presidencia 2021b) se perdería la única institución civil con presencia a nivel nacional encargada de la seguridad pública. Las fuerzas armadas se encargarían de facto de la seguridad pública, mismas que han estado presentes desde el origen de la Guardia Nacional. En este contexto, la opacidad del gasto de las fuerzas armadas impediría determinar la eficiencia y eficacia del gasto público, sin poder determinar si la Guardia Nacional cumple o no con sus objetivos.