Según el Analítico de Plazas y Remuneraciones publicado en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2017 (PEF 2017), de las 200,003 plazas de la Secretaría de Educación Pública (SEP), el 34.0% son ocupadas por funcionarios públicos del sector central[1] y el 66.0% por funcionarios de órganos desconcentrados[2] (ej. IPN, Pedagógica) y entidades paraestatales[3] (ej. UNAM, UAM, CONADE) (sector descentralizado). Si se suman las percepciones ordinarias (integradas por prestaciones más sueldos y salarios)[4], la nómina del sector central asciende a 24,100.0 millones de pesos (mdp) (71.1% de su presupuesto de servicios personales) y, la de los órganos desconcentrados y entidades paraestatales a 48,390.1 mdp (86.6% de su presupuesto de servicios personales). En otras palabras, más de la mitad de las plazas y de la nómina del sector educativo dependen de los órganos desconcentrados y de las entidades paraestatales; no del Poder Ejecutivo.
Tomando como unidades de análisis a los órganos desconcentrados y a las entidades paraestatales reportadas en el Analítico de Plazas del 2017, el presente boletín tiene dos objetivos. El primero, es explicar cómo se regulan los tabuladores. El segundo es analizar la composición de las plazas y las brechas salariales que existen a nivel horizontal (entre el grupo jerárquico de mando superior) y vertical (entre todos los grupos jerárquicos). Finalmente se explican algunas de las implicaciones que tiene esta asignación de los recursos públicos para la educación. De acuerdo con el Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, los tabuladores de los órganos desconcentrados y entidades se regulan por dos tipos de curvas salariales: la del sector central y la específica. La del sector central está determinada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y es la referencia para determinar los sueldos y salarios de todos los servidores públicos. La específica está determinada por cada entidad y órgano según sea su estructura de plazas y presupuesto para servicios personales. Para el ejercicio fiscal 2017, existen 42,479 plazas cuya regulación no está determinada en el Manual (32.2% del total), así como, brechas salariales a nivel horizontal y vertical de hasta 1.9 y 2.5 mdp, respectivamente.
1. Regulación de los tabuladores y plazas
El tabulador es un instrumento que utiliza la gestión pública para dar certeza, tanto a los directivos como a los operativos, de que sus percepciones están basadas en una estructura equitativa y competitiva; la cual elimina al máximo las preferencias y arbitrariedades. El tabulador debe regular las percepciones para que éstas se enfoquen en las responsabilidades y funciones de los puestos y no en las amistades, poderes económicos o políticos de las personas a cargo de las plazas.
Cumpliendo con la normatividad presupuestaria[5], la SHCP emitió el Manual que regula las percepciones de los servidores públicos tanto de sector central, como de los órganos desconcentrados y de las entidades paraestatales. Según este documento, el tabulador se clasifica, con base en las particularidades de los órganos descentralizados y entidades, en:
- Tabulador con curva salarial de sector central
- Tabulador con curva salarial específica
El tabulador con curva salarial de sector central, que se encuentra en el Manual, sirve como referente para aprobar y registrar los tabuladores con curva salarial específica. En el anexo 1 del Manual se presenta una tabla que especifica en que dependencias del sector central, órganos desconcentrados y entidades se aplica la curva salarial de sector central y en cuáles la curva salarial específica. La aplicación se divide en grupos jerárquicos (mando superior, mando medio, operativo y categoría[6]). Exclusivamente para los puestos de mando con curva específica existe un tipo de plaza denominado SC, que de acuerdo a lo que establece el Manual, son plazas cuyas percepciones corresponden a las del tabulador con curva de sector central, pero la composición del sueldo base y la compensación garantizada es distinta. Más allá de la identificación y definición, el Manual no justifica la existencia de este tipo de plaza y tampoco las implicaciones que tiene en las cotizaciones de seguridad social.
En ninguna de las 23 páginas del Manual, y tampoco en la Ley de la Administración Pública Federal, se argumenta la existencia de una curva salarial específica y tampoco se mencionan las razones por las que ciertas dependencias, órganos y entidades están regulados por ésta. Según los artículos 19 y 20 de dicho documento, las dos normas que se deben cumplir para tener curva salarial específica son: 1) no rebasar el importe total mensual bruto por concepto de sueldos y salarios[7] que corresponde a dicho nivel en el tabulador con curva salarial de sector central, 2) registrar los tabuladores antes la Secretaría de Función Pública.
Las percepciones ordinarias de un funcionario público están compuestas por los sueldos y salarios (sueldo base tabular + compensación garantizada) y, por las prestaciones[8]. Por lo tanto, mientras que los sueldos y salarios no rebasen el importe total mensual bruto que tiene la curva central, las prestaciones pueden ser del tamaño que los órganos desconcentrados y entidades consideren adecuado. Controlar no sólo los sueldos y salarios, sino también, los diversos conceptos y prestaciones significaría adoptar un concepto más transparente de redistribución total que reduzca las brechas salariales y la opacidad en las percepciones de los funcionarios públicos.
2. Composición de las plazas y brechas salariales
Según la Ley Orgánica de la Administración Pública, los órganos desconcentrados cuentan con autonomía administrativa, pero están subordinados a la SEP. Las entidades paraestatales están compuestas por organismos descentralizados, empresas de participación estatal y fideicomisos, los cuales tienen independencia administrativa y financiera.
Órganos desconcentrados
En el sector educativo hay seis órganos desconcentrados que tienen 47,184 plazas cuyas percepciones anuales ascienden a 20,164.7 mdp. Con base en el anexo 1 del Manual y el Analítico, 117 plazas están reguladas por la curva de sector central, 40,963 están por curva específica, 418 son plazas de tipo SC y finalmente, en 5,686 plazas no se determina el tipo de tabulador que tienen (ver cuadro 1). Las percepciones de las plazas que no están en el Manual asciende a 1,062.3 mdp al año (5.3% de las percepciones totales en órganos desconcentrados).
La mayoría de las plazas sin tabulador determinado pertenecen al Tecnológico Nacional de México (99.6%). Para esta institución, según el anexo 1 del Manual, la curva del sector central se aplica en las plazas de mando superior y medio, mientras que, la curva específica en las de categoría. Sin embargo, el Tecnológico tiene 5,661 plazas operativas, cuyas percepciones, el Manual no establece qué tipo de tabulador debe aplicarse. En la Universidad Pedagógica sucede una situación similar, son 24 plazas operativas que no están identificadas en el Manual (ver cuadro 1).
En un tabulador con estructura jerárquica, los puestos se ordenan desde el más hasta el menos importante y los salarios se asignan con base en la valuación que tienen dichos puestos. La percepción más alta la tiene el director general del IPN y la más baja la recibe el rector de la Pedagógica. Entre ambas plazas hay una brecha horizontal de 93,380.9 pesos mensuales. Los orígenes de esta diferencia son el nivel que ocupa cada plaza dentro del grupo jerárquico y el nivel de prestaciones que reciben cada uno. Por un lado, el puesto de director del IPN ocupa el nivel J41, que asigna sueldos y salarios más prestaciones de 191,843.8 y 71,505 pesos mensuales, respectivamente. Por el otro, el puesto de director de la Pedagógica ocupa un nivel más bajo dentro del grupo de mando superior (K11) y recibe sueldos y salarios más prestaciones de 122,249.1 y 47,719.7 pesos mensuales, respectivamente. El 25.4% de la brecha horizontal es resultado de las percepciones y el 74.5% de los sueldos y salarios. Esta diferencia entre los niveles y percepciones hace alusión a la valuación que tiene cada director general dentro del sector educativo (ver cuadro 2).
Si se compara la percepción más alta contra la más baja (sin importar el grupo jerárquico) en cada órgano desconcentrado, el IPN tiene la brecha vertical más grande. El director general recibe una percepción mensual 25.5 veces más grande que el técnico docente de una escuela superior ubicada en la Ciudad de México, quien tiene una percepción mensual de 10,347.5 pesos. La brecha vertical más pequeña está en la Universidad Abierta y a Distancia, lo cual es resultado de la estructura jerárquica de sus plazas. De las 11 plazas que tiene, una es de mando superior y las diez plazas restantes son de mando medio. El puesto más alto (rector) y el puesto más bajo (titular del órgano interno de control) perciben 212,499.4 y 70,838.9 pesos mensuales, respectivamente. Para dimensionar el tamaño de la curva salarial de la Universidad, la percepción promedio es de 124,943.7 pesos mensuales (ver cuadro 3).
Entidades paraestatales
En el Analítico del sector educativo se reportan las plazas de 16 organismos descentralizados, 2 empresas de participación estatal y 1 fideicomiso, que agregadas son 84,889 cuyas percepciones anuales ascienden a 28,225.5 mdp. Con base en el anexo 1 del Manual, el 52.0% y 0.9% de las plazas están reguladas por tabuladores con curva específica y curva de sector central, 3.8% son de mando tipo SC y el 43.3% de las plazas restantes no se determinan en dicho anexo (ver cuadro 4). Las percepciones de las plazas, de las que no hay información sobre su tipo de tabulador, representan un monto total de 7,022.0 mdp (24.9% de todas las percepciones en entidades paraestatales).
Las tres entidades con las proporciones más altas de plazas no determinadas con respecto al número total de plazas que tienen, son la Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos (Conaliteg) (85.1%), el Colegio de Bachilleres (74.5%) y la Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del Instituto Politécnico Nacional (COFAA-IPN) (68.0%). El anexo 1 del Manual establece que, el Conaliteg debe aplicar la curva específica en sus plazas operativas. Sin embargo, la comisión de libros de texto tiene plazas de categoría de las que dicho manual no precisa qué tipo de curva se debe aplicar. En los casos del Colegio de Bachilleres y COFAA -IPN ocurre lo contrario, las plazas cuyo tabulador está determinado en el Manual son del grupo de categoría, pero estas entidades también tienen plazas operativas.
Para explicar las brechas horizontales del grupo de mando, las 19 entidades se pueden dividir en dos grupos:
- Las entidades que tienen puestos altos en el grupo jerárquico de mando superior
- Las entidades que tienen puestos altos, pero pertenecen a los grupos de mando medio o categoría
En el cuadro 5 está el grupo 1 y como se muestra, la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte (CONADE), además de tener dos plazas de mando superior, el director general es el funcionario que recibe la percepción más grande (259,443.3 pesos mensuales), regulada por el tabulador con curva de sector central. En el extremo inferior está el director de la Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. con una percepción de 160,994.8 pesos mensuales y que tiene curva salarial específica. La brecha entre ambas plazas del mismo grupo jerárquico asciende a más de 1.2 mdp al año.
En el cuadro 6 se encuentra el grupo 2, que en su mayoría son centros educativos. De los 7 puestos altos, cinco están en el grupo de mando medio y 2 en categoría. Tomando el mando medio como grupo de comparación, entre la percepción mensual del director general del Colegio de Bachilleres y la del rector general de la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM) existe una brecha de 110,356.33 pesos mensuales. Todas estas instituciones tienen tabuladores con curvas salariales específicas, por lo tanto, el grupo jerárquico en el que ubiquen sus puestos altos, así como las prestaciones a las que éstos tengan derechos, son decisiones discrecionales.
Comparando las percepciones que tienen todos los puestos altos, el director general de la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte (CONADE) es el puesto más valuado entre todas las entidades paraestatales, con una percepción mensual de 259,443.3 pesos. Le siguen el director del Instituto Nacional de Infraestructura Educativa (INIFED) con 242,451 pesos y el director del Conaliteg con 240,236.1 pesos (ver cuadro 7). El puesto alto menos valuado entre las entidades es el del rector general de la UAM con una percepción mensual de 98,047.2 pesos. Antes de este puesto están, el director de facultad de UNAM (107,951.2 pesos), el director del Centro de Enseñanza Técnica Industrial (CETI) (160,083.6 pesos) y el director de la Impresora y presidente del Colegio de México (COLMEX) con 160,994.8 pesos al mes, cada uno.
Tomando en cuenta todas las percepciones, sin importar rango jerárquico, el Instituto Mexicano de la Radio tiene la brecha más ancha entre sus puestos. Mientras que el director general percibe 210,835.2 pesos al mes, existe el puesto de locutor de planta descancero con una percepción de 3,220.8 pesos al mes. Esta brecha al año se convierte en 2,491,372 pesos. Después está la UNAM, en donde un director de facultad gana casi 22 veces más que un ayudante de asignatura, que recibe una percepción de 4,963.3 pesos al mes. Con las brechas más pequeñas está la UAM, en donde el rector general gana 9.0 veces más que el profesor asistente y antes, el Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (CONALEP) y el CONAFE con brechas de 9.5 y 12.2 veces (ver cuadro 8).
Conclusiones
Nóminas descentralizadas tienen ventajas como autonomía de gestión, flexibilidad en la planeación de personal y sus percepciones, promoción de la competitividad entre el sector público y priorización del desempeño de las personas. De acuerdo con el estudio sobre gobernanza pública de la OCDE, para alcanzar estas ventajas, la descentralización debe ir acompañada de distintos elementos como orden y justificación en las plazas y tabuladores, redistribución de todos los elementos de la nómina (sueldos, prestaciones y pensiones), revisiones constantes para evitar estructuras salariales basadas en grupos o criterios, comparativas periódicas con el sector privado y central, así como rendición de cuentas y transparencia.
Como se muestra a lo largo de este boletín, la nómina descentralizada tiene una estructura salarial altamente fragmentada. El pago, tomando en cuenta las prestaciones, dentro del mismo grupo jerárquico puede variar significativamente de una institución a otra. Además, la diferencia entre la percepción más alta y la más baja alcanza los 2.5 mdp al año. Tener plazas de mando ganando 19, 25 o hasta 65 veces más que el sueldo más bajo refleja la mínima redistribución que tiene la nómina del sector educativo descentralizado. Por otro lado, existen 42,479 plazas no determinadas en el Manual. Por lo tanto, 8,084.3 mdp (16.7% de la nómina descentralizada) son percepciones sin regulación transparente ni pública.
Los anuncios del Poder Ejecutivo sobre los recortes salariales, traducidos en reducciones a salarios y eliminación de plazas, no corrigen los problemas de inequidad y transparencia. La revisión de la nómina centralizada, como descentralizada, es indispensable para poder identificar oportunidades viables de racionalización y reorganización de los recursos públicos destinados a la gestión de la educación.
[1] En el boletín “Gasto en sueldos del sector educativo central” se encuentran las plazas y distribución, así como los salarios que reciben. Por lo tanto, ambos boletines conforman el sector educativo total (ramo 11).
[2] Para hacer más eficiente y eficaz la gestión de la SEP, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en el artículo 17 permite que la secretaría cuente con órganos desconcentrados, los cuales están subordinados a la SEP, pero cuentan con autonomía administrativa.
[3] De acuerdo con el artículo con los artículos 3 y 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, las entidades paraestatales son los organismos descentralizados, empresas de participación estatal y fideicomisos, que cuentan con autonomía de gestión administrativa, financiera y con personalidad jurídica y patrimonio propios.
[4] De acuerdo con el artículo 15 del Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, las percepciones ordinarias comprenden: a) sueldos y salarios (sueldo base tabular y compensaciones), b) prestaciones y remuneraciones en especie.
[5] El artículo 66 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) establece que la Secretaría de Hacienda y Crédito Pública y la Función Pública deben emitir el manual de percepciones ordinarias y las reglas para su aplicación, conforme a las percepciones autorizadas en el PEF.
[6] El Manual define el grupo de “categoría” como el grupo de personal que ocupa plazas autorizadas a las dependencias y entidades que, por su rama de especialidad técnica o profesional, requieren de un esquema de remuneraciones particular y que se crean conforme a las disposiciones aplicables.
[7] Los sueldos y salarios, de acuerdo con el artículo 2 del Manual, son los importes que se deben cubrir a los servidores públicos por concepto de sueldo base tabular y compensaciones por los servicios prestados. Según el Manual de Percepciones para los Funcionarios de la Auditoría Superior de la Federación para el ejercicio fiscal 2005, se reconoce como a la percepción que se otorga a los funcionarios públicos de manera regular y fija, en función de la valuación del puesto y del nivel salarial. Este concepto no se considera para el cálculo y pago de las cuotas y aportaciones de seguridad social ni para la prima vacacional. Este concepto podrá ser objeto de pagos para otras prestaciones de fin de año.
[8] En el Analítico de Plazas y Remuneraciones se reportan los montos de las siguientes prestaciones: seguridad social, medidas de protección al salario, seguro a las personas, fondos y seguros de ahorro para el retiro, condiciones de trabajo, contratos colectivos y otras remuneraciones.
