Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A. C.

Pensión universal para adultos mayores: una revisión necesaria

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En marzo de 2021 se anunció que la pensión universal para los adultos mayores sería entregada a partir de los 65 años de edad y que el monto aumentaría hasta alcanzar los $3,000 pesos mensuales en 2024. Este cambio permitiría a los adultos mayores acceder a la canasta alimentaria a nivel rural y urbano; sin embargo, se han detectado problemas operativos en este programa como pagos duplicados a beneficiarios, que vulneran su confiabilidad. Es necesaria una discusión integral del papel de la pensión no contributiva en el sistema de pensiones, con la finalidad de evitar duplicidad de programas y analizar el alto costo fiscal del aumento en la cobertura y el monto del programa.

1 Introducción

El sistema de pensiones se compone de pensiones contributivas y no contributivas. En 2021 se planea destinar 1 de cada 5 pesos del PEF para ambos rubros, lo que los posiciona como uno de los principales ejes del gasto público. El propósito de esta investigación es analizar cómo se ha comportado la pensión no contributiva en los últimos años, cuáles son los retos de aumentar el monto mensual y las consecuencias para las finanzas públicas de dicho aumento.

Pensión contributiva
Se otorga a los adultos mayores que realizaron contribuciones durante su vida laboral para acceder a una pensión.

Pensión no contributiva
Se otorga a los adultos mayores que no contribuyeron nada o muy poco durante su vida laboral para tener una pensión.

2 Evolución

Una pensión que ayuda, pero que no alcanza. En 2013 se creó el Programa Pensión para Adultos Mayores (PAM) como sucesor del Programa de Atención a los Adultos Mayores de 70 años y más en zonas rurales. La nueva versión del programa redujo la edad de acceso a 65 años y tenía la finalidad de cubrir a todos los adultos mayores que no tuvieran acceso a pensiones contributivas mayores de $1,092 (DOF 2013).

No obstante, el monto que entregaba esta pensión se mantuvo constante en $580 pesos mensuales de 2014 a 2018. Para 2019 aumentó a $1,275 pesos; sin embargo, desde su concepción no ha sido suficiente para cubrir las necesidades básicas de los adultos mayores.

Cambio de nombre, cobertura y montos. En 2019 nuevamente cambió de nombre a PBAM y con eso también modificó el requisito de edad, manteniéndose en 65 años para adultos mayores en comunidades indígenas y 68 años para los adultos mayores de comunidades no indígenas (DOF 2019a). Además, comenzó a incrementar el monto que se entregaba de la pensión y adquirió un carácter universal como una transferencia incondicional que aún en 2021 no alcanza a cubrir la canasta alimentaria urbana.

Se espera que la PBAM logre rebasar la línea de bienestar urbana en los próximos años. En marzo de 2021 el gobierno federal anunció que la PBAM volvería a ser entregada a partir de los 65 años a nivel nacional y que el monto aumentaría de forma gradual, de tal forma que en 2024 se entregarán $3,000 pesos mensuales. No obstante, debe considerarse el impacto presupuestario que esta actualización del monto generará, además de estimar los apoyos que se entregan en los estados y los problemas internos del programa.

3 Apoyos para adultos mayores a nivel estatal

Existe riesgo de duplicar ayudas sociales. A nivel estatal se ofrecen diversos apoyos para los adultos mayores, especialmente para el grupo de entre 65 y 68 años que no son elegibles para recibir la PBAM. Si se reduce el requisito de edad, será necesario modificar o cancelar dichos apoyos para evitar la duplicidad de apoyos sociales y cumplir con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (DOF 2020).

Los programas sociales entre 2020 y 2021 se concentran en apoyos alimenticios para adultos mayores en condiciones de vulnerabilidad1 (Ciudad de México, Durango, Estado de México, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Sinaloa y Tamaulipas), tratamientos médicos gratuitos o atención a enfermedades específicas (Hidalgo, Morelos, Querétaro y Veracruz) y apoyos económicos para combatir la pobreza (Baja California, Colima, Chihuahua, Guanajuato, Guerrero y Jalisco).

La cancelación de dichos programas permitirá redirigir esos recursos a otras necesidades locales como educación o servicios de salud. Reducir la edad de acceso a la PBAM, así como aumentar el monto de la pensIón, no solo representan una oportunidad de ofrecer un solo programa homologado a nivel nacional, sino también la oportunidad de atender los problemas internos del programa que fueron identificados por la ASF, los cuales se mencionan en el siguiente apartado.

4 Auditoría a la PBAM

 

Los problemas de la PBAM hacen necesario reconsiderar los recursos adicionales. Recientemente la ASF presentó un reporte particular sobre la PBAM. El principal problema detectado se genera con las entregas en efectivo, pues de los 8.1 millones de beneficiarios en 2019, 695 mil no cuentan con la planilla de etiqueta de seguridad, lo que impide saber si efectivamente recibieron la pensión.

Un programa con beneficiarios que no cumplen requisitos, pagos duplicados y hasta con personas fallecidas. Otros problemas operativos del programa fueron la entrega de la pensión a 77 mil beneficiarios a pesar de que no contaban con CURP, 511 beneficiarios recibieron pagos duplicados y se entregaron 234 pensiones a personas con actas de defunción que datan de 1977 (ASF 2021).

Por todas sus irregularidades, hay 10 mil 643 millones de pesos que desconocemos si efectivamente se entregaron a los adultos mayores. Al aumentar el monto y cobertura de este programa, se corre el riesgo de que estos problemas se propaguen y se pierda la confiabilidad de la pensión. Por su naturaleza de programa universal, debe contar con mejores mecanismos de identificación de beneficiarios y de rendición de cuentas para evitar la opacidad del gasto público. Herramientas digitales como el blockchain2 (Berryhill 2018) (Oviedo 2021) son una alternativa digital de bajo costo que aumentaría la transparencia del programa y en general del gasto público.

5 Implicaciones de política pública

La pensión no contributiva beneficia especialmente a trabajadores informales y a las mujeres. Por su carácter universal e incondicional, la PBAM se convierte a menudo en la única fuente de ingresos de aquellos adultos mayores que trabajaron en el sector informal y para las mujeres que no accedieron al mercado laboral por dedicarse a los cuidados en el hogar (DOF 2019b). Un mayor monto de esta pensión les asegura más recursos para financiar sus actividades, así como mayor autonomía financiera.

El costo del programa será difícil de cubrir en los próximos años. Se requerirá un presupuesto equivalente a 1.9% del PIB para que en 2024 puedan atenderse los 12 millones de adultos mayores de 65 años en el país. Esto implica que el gasto total en pensiones contributivas y no contributivas se ubicará en 6.5% del PIB, representando importantes retos en cuanto al financiamiento y a la distribución de recursos públicos, que en el contexto de la crisis de COVID-19 limita que se redirijan recursos al sector salud o educación.

 

La mejora de la pensión no contributiva debe ser acompañada de una discusión profunda sobre el sistema de pensiones que incluya los cuatro pilares3. Los problemas relacionados con el costo de la PBAM pueden atenuarse si existe una coordinación a nivel estatal sobre los apoyos a los adultos mayores y a nivel federal si se replantea el papel de las pensiones no contributivas en el sistema. Adecuar el sistema de pensiones considerando el ingreso entregado mediante la PBAM puede generar mayores ingresos en la vejez, un mejor uso de recursos públicos y en general un mayor bienestar para los adultos mayores.


  1. Principalmente a causa de la pobreza.↩︎
  2. Tecnología que permite guardar de forma descentralizada registro de transacciones de una forma segura y accesible para todo el público.↩︎
  3. Pensión no contributiva, pensiones de beneficio definido, pensiones de contribución definida y ahorro voluntario.↩︎

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