Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A. C.

Para entender el federalismo fiscal mexicano

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I. Introducción

Con la presentación del Paquete Económico 2014 se incluyeron dos iniciativas de reforma a la Ley de Coordinación Fiscal (LCF). Esto ha abierto el debate público en torno cuáles serían las consecuencias sobre las haciendas públicas de los gobiernos locales y el desempeño del federalismo mexicano, pues se presentan cambios en la manera en que se constituyen, administran y distribuyen los recursos que el gobierno federal otorga a las entidades federativas.

El objetivo de este boletín es explicar la naturaleza y fines de las transferencias de recursos que otorga el gobierno federal a las entidades federativas y a los municipios y delegaciones. En México existen dos tipos de transferencias: las participaciones federales o Ramo 28 y las aportaciones federales, o Ramo 33. Ambas fueron creadas por diversos motivos y cumplen objetivos distintos.

II. Federalismo fiscal.

México es una república federal. Así lo establecen los Títulos Segundo y Quinto de la Constitución Política. Esto se traduce en el hecho de que los gobiernos estatales y el gobierno federal tienen, cada uno, distintas facultades y obligaciones.

Dos facultades de todo gobierno son la capacidad de imponer contribuciones a sus ciudadanos y la de ejercer el gasto público. En una federación, estas facultades son distribuidas entre el gobierno federal y los gobiernos locales (estatales y municipales, en el caso de México).

El federalismo fiscal  es una subdisciplina de las finanzas públicas que busca detallar cuáles son las potestades tributarias (la facultad de cobrar determinados impuestos o derechos) y las facultades para ejercer el gasto público que tiene el gobierno federal y cuáles tienen los gobiernos estatales o locales. También trata de dar respuesta al problema de cuál es la distribución de potestades tributarias y de ejercicio del gasto entre gobierno nacional y gobiernos locales más eficiente.

De acuerdo con los desarrollos teóricos y empíricos del federalismo fiscal, al repartir potestades tributarias y de gasto es conveniente tomar en cuenta tres conclusiones:

  1. En ocasiones, es óptimo que un impuesto sea recaudado por el gobierno nacional en vez de que lo recauden los gobiernos locales. Esto debido a que los contribuyentes o la base gravable pueden emigrar hacia jurisdicciones donde se ofrezcan tasas impositivas más bajas. Esto genera incentivos para que los gobiernos locales disminuyan su carga fiscal con el objetivo de aumentar su base gravable. Por esto, los impuestos sobre individuos o transacciones móviles, como el impuesto sobre la renta y el impuesto al valor agregado, deben ser controlados y recaudados por el gobierno nacional.
  2. Debido a la proximidad entre gobernantes y votantes, los gobiernos locales tienen mayor facilidad para percibir las necesidades y preferencias particulares de sus residentes que el gobierno nacional. En este sentido, se gana en eficiencia al dotar a los gobiernos locales con la capacidad de proveer determinados servicios públicos.
  3. Muchas veces, es voluntad del gobierno federal que la provisión de un servicio, como el de salud o educación, tenga el mismo estándar en todo el país. En un escenario donde los gobiernos locales se encargan de la provisión de estos servicios, el gobierno federal debe generar mecanismos para incentivar el gasto público local en cierto bien o servicio, o para garantizar una provisión mínima del bien.

III. La coordinación fiscal en México.

En México, la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) es la ley secundaria encargada de determinar las potestades tributarias y los alcances del ejercicio del gasto de cada esfera de gobierno. Fue promulgada en 1980 con el fin de simplificar la celebración de convenios entre la Federación y las entidades y federativas y simplificar la asignación de las transferencias (Ortiz, 1998: 77).

Anterior a esta Ley, existían más de 30 leyes impositivas (Ortiz, 1998: 41-76). Cada una de ellas determinaba, para un impuesto particular, la potestad tributaria, las responsabilidades recaudatorias y la distribución de los ingresos entre gobierno nacional y estatales.

Las entidades federativas tuvieron la oportunidad de celebrar convenios de adhesión al Sistema de Coordinación Fiscal. Estos convenios consistían en la suspensión del cobro de determinados impuestos y derechos en sus jurisdicciones con el fin de que estos fueran recaudados por el Gobierno Federal. El objetivo era, entre otros, evitar el fenómeno de competencia descrito con anterioridad. Las entidades serían resarcidas a través del Ramo 28 por suspender el cobro de estos impuestos y derechos.

Las participaciones son transferencias del gobierno federal a las entidades. El gobierno federal tiene la obligación de transferir estos recursos como compensación a la pérdida de la recaudación derivada de la suspensión del cobro de impuestos debida a la firma de convenios de adhesión.

Los fondos que integran las participaciones se constituyen a partir de la recaudación federal de ciertos impuestos. La principal fuente es la Recaudación Federal Participable (RFP) la cual se constituye, principalmente, de los ingresos tributarios (ISR e IVA, entre otros) y algunos derechos sobre hidrocarburos. Con parte de la RFP se constituyen el Fondo General de Participaciones (20% de la RFP), el Fondo de Fiscalización (1.25%) y el Fondo de Fomento Municipal (1%). También se reparte, por otros fondos y partidas, parte de la recaudación del IEPS y otros ingresos federales.

Para garantizar el ejercicio y disposición libre de estos recursos, la LCF establece (Artículo 6) que estos recursos se otorgarán en efectivo y no en obra; sin condicionamientos y no podrán ser objeto de deducciones [1].

Durante la década de los 90, las administraciones en turno decidieron descentralizar la provisión de servicios públicos como los servicios educativos y de salud. Para esto, se reformaron las leyes secundarias pertinentes.

Con la transferencia de funciones a los gobiernos estatales vino la transferencia de recursos para que fueran capaces de cumplir con ellas. Estas transferencias se organizaron en distintos fondos hasta 1997. En 1998 se crea el Ramo 33, el cual concentró los fondos ya existentes surgidos de los convenios.

Las aportaciones federales, entonces, son recursos transferidos por la federación para que los estados o entidades federativas estén en posibilidad de dar cumplimiento a sus nuevas funciones.

Las aportaciones no son transferencias libres. Su ejercicio está condicionado a la consecución y cumplimiento de los objetivos que cada fondo establece. En el caso del FAEB y del FASSA, su uso está restringido a cumplir con las atribuciones que  a las entidades federativas les corresponde en términos de la Ley de General de Educación y la Ley General de Salud.

Estos recursos obedecen al tercer criterio: las transferencias se realizan para garantizar un nivel deseable de provisión de bienes públicos entre las distintas entidades federativas.

Es importante notar que lo fundamental aquí es la provisión de un servicio (o cumplimiento de las funciones). En ese sentido, la calidad de la provisión de un servicio no debe medirse por el monto transferido, sino por la satisfacción de las necesidades.

El Ramo 33 se constituye por ocho fondos.

  • Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB). Destinado para apoyar a los estados [2]en las atribuciones que les asignan los artículos 13 y 16 de la Ley General de Educación.
  • Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA). Destinado para apoyar a las entidades federativas en el ejercicio de las atribuciones en materia de salud que les competen por los artículos 3, 13 y 18 de la Ley General de Salud.
  • Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS). Este fondo se reparte entre estados y municipios y está destinado exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien a la población que se encuentre con más rezago social o en pobreza extrema.
  • Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN). Se destina a los municipios y delegaciones del DF para que cubran sus obligaciones financieras, pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua y atención a la seguridad pública.
  • Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM). Se entrega a las entidades federativas para que otorguen desayunos escolares, apoyos alimentarios y de asistencia social a las personas en pobreza extrema.
  • Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA). Se destina a los estados para la prestación de servicios de educación tecnológica y de  adultos.
  • Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP). Se otorga a las entidades federativas para el reclutamiento, formación, selección, evaluación y depuración de los recursos humanos vinculados a la seguridad pública; al pago de percepciones extraordinarias y al equipamiento de los elementos policiales, y a la construcción y mejoramiento de las instalaciones relacionadas.
  • Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF). Otorgado a las entidades federativas y cuyo destino es muy amplio y está contenido en el artículo 47 de la LCF.

A manera de resumen, podemos establecer la diferencia entre las participaciones y las aportaciones de la siguiente manera. Las participaciones son transferencias a las entidades que se dan con el fin de solventar la pérdida de ingresos por ceder potestades tributarias al gobierno central. El gobierno central recauda y hace a las entidades partícipes de esta recaudación. Las aportaciones son transferencias cuyo fin es apoyar el proceso de descentralización de las facultades y obligaciones gubernamentales hacia los estados. Asimismo, las aportaciones buscan que la provisión de determinados servicios públicos cumpla con un estándar mínimo y, con ello, atemperar las disparidades entre regiones. A diferencia de las participaciones, las entidades federativas sí deben rendir cuenta a la Federación por el uso y destino de las aportaciones.

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