El costo presupuestal que supondría atender al compromiso de erradicar la pobreza extrema, a través del Programa de Apoyo Alimentario, sería alrededor de 13,409.75 millones de pesos.

1 Pacto por México y el Programa de Apoyo Alimentario

Dentro del Pacto por México se acordó la creación de un Sistema Nacional de Programas de Combate a la Pobreza con el objetivo de abatir la pobreza extrema en el segundo semestre del 2018 (Compromiso 6). Los firmantes pactaron priorizar el derecho universal a la alimentación mediante una reforma que se presentaría en el segundo semestre del 2013, para implementarse en el primer semestre del 2014 (México Presidencia de la República, 2012).

Este enfoque de garantizar un nivel mínimo de alimentación obedece al reconocimiento de que la pobreza extrema implica que la persona padezca tres o más carencias (1) y que su ingreso no sea suficiente para adquirir una canasta alimentaria básica, aun cuando lo destinase por completo a la compra de alimentos (Coneval, 2012a). De modo que el pacto plantea combatir la segunda condición para reducir a cero la proporción de mexicanos con privaciones extremas.

Para cuantificar monetariamente el costo de dicha meta, en esta investigación se eligió como prototipo al Programa de Apoyo Alimentario (PAL). Éste inició en el año 2000, pero hasta el 2010 se integró a la Coordinación Nacional del Programa Desarrollo Humano Oportunidades (CNPDHO). Dentro del mismo se identifican a los hogares cuyos ingresos están por debajo de la Línea de Bienestar Mínimo (LBM) (2) y que, por falta de acceso a los servicios de salud y educación, no pueden ser parte del esquema de Oportunidades. El objetivo del PAL es contribuir al desarrollo de las capacidades básicas de los beneficiarios, mediante la realización de acciones que permitan mejorar su alimentación y nutrición, en particular de los niños y niñas menores de 5 años y de las mujeres embarazadas o en periodo de lactancia (Diario Oficial de la Federación; DOF, 2011). El programa otorga apoyos monetarios directos mensuales a las familias, así como en especie (complementos o leche fortificada). Además, las familias con integrantes de 0 a 9 años de edad reciben bimestralmente una transferencia monetaria por cada uno de ellos. Así, una familia podría recibir hasta tres apoyos. La concentración de los esfuerzos en el grupo infantil es pertinente ya que el 29% de los niños en edad de 0-9 años pertenecen a hogares por debajo de la línea de pobreza extrema, de ellos el 58.45% son niños de hasta cinco años de edad (ENIGH, 2010).

Para el 2012, en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), se destinaron al PAL 3,036.04 millones de pesos (mdp), monto que resulta de proveer la ayuda alimentaria mensual más un apoyo llamado Alimentario Vivir Mejor, proporcionado con el propósito de compensar por el efecto del alza internacional de los precios alimentarios. Los montos autorizados para las familias durante el 2012 se muestran en la Cuadro 1. En el Cuadro 2 se observan las variaciones del presupuesto asignado en los últimos tres años.

2 Beneficiarios potenciales del PAL

Para estimar el número de hogares que deberían estar sujetos al apoyo otorgado por el PAL, es decir, el total de la población objetivo, se utilizaron los datos de la Encuesta Ingreso Gasto de los Hogares (ENIGH) del 2010. Para ello, solo se consideraron a los hogares que cumplieran con las características a las que éste atiende, es decir, familias con niños entre 0 y 9 años con un ingreso por debajo de la LBM y que no recibieron transferencia alguna por Oportunidades. Los hogares con mujeres embarazadas no se lograron identificar dentro del análisis.

A través de la estimación, se obtuvo que 1,728,795 hogares (el 7.95% de la población en México), en el 2010, fueron la población objetivo que debería haber sido atendida por el PAL. Sin embargo, durante es mismo año, se cubrieron 677,027 hogares (SEDESOL, 2012). De esta manera, se hace latente que, hasta el momento, el programa cubre al 40.0% de los hogares que debieran ser sujetos a las transferencias, dada las condicionales del PAL. Cabe resaltar que éste se caracteriza por su alta intermitencia en el tamaño de su padrón. Por ejemplo, en el quinto bimestre del 2012 solo se atendió a 399,129 familias. En el Cuadro 2, se muestra el promedio anual de la cantidad de beneficiarios en cada bimestre.

3 Costo de la extensión del PAL para erradicar la pobreza extrema

Para analizar el impacto presupuestal de extender la cobertura del PAL al total de la población objetivo se utilizan los montos establecidos en el DOF con fecha del 28 de diciembre del 2011 (Cuadro 1). Además, se emplea la información de la ENIGH 2010 para encontrar el padrón de beneficiarios potenciales. De este modo, el monto anual de los primeros dos apoyos se multiplica por la cantidad de hogares (1,728,795), mientras que el último, por cada niño de 0 a 9 años de edad dentro de estos (3,400,888). Para el análisis se supone que el PAL fuera el instrumento utilizado para cumplir con el compromiso de erradicar la pobreza extrema, mediante el apoyo alimentario. Se encontró que, con las condicionales que tiene el programa sería necesario destinar 13,409.75 mdp dentro del presupuesto anual para brindar la cobertura total a su población objetivo. Esta cifra es 3.42 veces mayor a la presupuestada este año.

4 Consideraciones finales

Primero, para que el PAL fuese un programa efectivo dentro del Sistema Nacional de Programas de Combate a la Pobreza, tendría que operar en su nivel óptimo durante los próximos seis años; esto es, disminuir la intermitencia de sus beneficiarios.

Otra de las cuestiones a considerar se refiere al periodo de tiempo que una familia debe permanecer en el programa, esperando que las transferencias eleven su nivel de ingreso a largo plazo.

Finalmente, cabe notar que, aun si un programa diseñado con las mismas reglas del PAL, lograse atender a su población objetivo, solamente se conseguiría sacar de la pobreza extrema al 7.95% de la población. Fracción por debajo del 18.78% (Coneval, 2012b), que es la proporción de mexicanos en pobreza alimentaria en el 2010.