Las modificaciones a los lineamientos bajo los cuales se entregan Certificados de Energías Limpias buscan impulsar el papel de la Comisión Federal de Electricidad como el principal generador de energía eléctrica. Sin embargo, esta política genera energía eléctrica más cara y contaminante, lo que afecta a las finanzas públicas y compromete la transición energética.

1 Introducción

La LIE establece que todos los suministradores eléctricos están obligados a cubrir cierto porcentaje de su demanda con energía limpia. Para acreditar dicha obligación, se creó el instrumento de CELs. Los CELs son títulos que avalan la generación de un megawatt-hora (MW/h) de energía limpia. Todo generador limpio es acreedor a certificados según su producción de energía y puede posteriormente venderlos a suministradores de manera libre. De esta manera, el precio de un certificado depende de la oferta y la demanda.

El porcentaje mínimo obligatorio de certificados para suministradores eléctricos crece año con año: para 2019 el porcentaje fue de 5.8% y para 2020 es de 7.4%. Si el suministrador no cumple con esta obligación, es acreedor a una multa de entre 6 y 50 salarios mínimos por cada MW/h de incumplimiento en la adquisición de CELs. En México, el principal suministrador eléctrico es la CFE.¹

Los lineamientos originales que regulaban el otorgamiento de CELs establecían que, aquellas centrales eléctricas limpias que entraran en operación después del 11 de agosto de 2014, tendrían derecho a recibir CELs por un periodo de 20 años. Las centrales que estaban en operación antes de esta fecha, llamadas centrales legadas, no serían acreedoras a CELs a menos que hubieran realizado inversiones para aumentar su producción de energía limpia. Esta condición fue la que se modificó el 28 de octubre de 2019. Con el cambio, las centrales eléctricas legadas limpias tendrán derecho a recibir CELs por su producción de energía. El presente documento analiza las consecuencias de dichas modificaciones.

2 Suministro de CELs

Por ley, CFE suministrador puede proveer sus requerimientos de CELs a través de tres mecanismos:

• En subastas de largo plazo.
• En el Mercado de CELs organizado por el CENACE y celebrado al menos una vez al año.
• En contratos con plantas legadas.

Hasta la publicación de este análisis, en enero de 2020, el mercado de CELs aún no se ha celebrado y, antes de la modificación, las plantas legadas no tenían el monto necesario para satisfacer la demanda de CELs por por parte de CFE. Por lo tanto, el único mecanismo de provisión de certificados para CFE era a través de las subastas.

Suministro de CELs en subastas

Antes de ser suspendidas en 2018, las subastas de largo plazo se llevaban a cabo anualmente desde 2015. En la primera subasta, el precio promedio de un CEL con un MW/h de energía promedió USD$47.7. En la segunda subasta el precio del mismo paquete disminuyó a un promedio de USD$33.4, y en la tercera el precio promedio se ubicó en USD$20.5. De la primera a la tercera subasta el precio promedio se redujo 57%. El cuadro 1 muestra el precio de un CEL con un MW/h en las tres subastas realizadas, así como su variación porcentual. Los precios de la tercera subasta alcanzaron mínimos internacionales en las tecnologías solar fotovoltaica y eólica.

Suministro de CELs tras cancelación de subastas

De acuerdo con estimaciones realizadas por la organización Plataforma México, Clima y Energía (PMCE), en el periodo 2021-2024 los requerimientos de CELs para CFE suministrador pasarían de 24.7 a 44.4 millones. Con la cancelación de las subastas, CFE se quedó sin instrumentos para adquirir el volumen requerido; aún con un mercado de CELs en funcionamiento, con las reglas anteriores CFE tendría déficit de certificados a partir de 2021 (PMCE 2019). De esta manera, para el año 2024 CFE acumularía un déficit de 46 millones de certificados. La figura 1 muestra la estimación de los requerimientos de CELs por CFE para el periodo 2021-2024.

Por otro lado, las plantas limpias de CFE generación aportan 65.7% de la generación bruta total limpia nacional, principalmente de hidroeléctricas. Sin embargo, la mayor parte de esta generación proviene de centrales legadas que no eran acreedoras de CELs. Ante esta situación, la SENER ingresó a la CONAMER, el proyecto de Acuerdo que busca reconocer a las centrales eléctricas legadas limpias la emisión de dichos certificados (CONAMER 2019). El acuerdo fue publicado en el Diario Oficial de la Federación en octubre de 2019, pero ante juicios de amparo promovidos por generadores privados, estas modificaciones se encuentran suspendidas y se espera que una resolución final exista para el presente año 2020.

3 Consecuencias

Para vislumbrar los efectos de esta medida, es necesario analizar la demanda eléctrica nacional, así como los precios de las nuevas tecnologías. El análisis se enfoca en las tecnologías solar y eólica, pues globalmente estas tecnologías son las que más han aumentado su generación eléctrica y disminuido sus costos en los últimos años.

Demanda de energía eléctrica en México

Al igual que en muchas economías, en México existe una tendencia de crecimiento en el consumo eléctrico. De acuerdo con datos del sistema de información energética de la SENER, el consumo bruto de energía eléctrica de los últimos 15 años muestra una tasa de crecimiento promedio anual de 3%. La figura 2 muestra la evolución del consumo energético nacional para el periodo 2004-2018.

Costos de las energías solar fotovoltaica y eólica

Según la Agencia Internacional de Energía Renovable (IRENA), en la mayor parte del mundo las energías renovables son la fuente de menor costo para nueva generación eléctrica. Dentro de estas, las tecnologías solar fotovoltaica y eólica son las que han presentado las mayores reducciones de costos, y se prevé que dicha tendencia descendiente continúe más allá del 2020. De esta manera se espera que, para el año 2020, ambas tecnologías ofrezcan una fuente más barata de nueva electricidad que la alternativa fósil menos costosa sin asistencia financiera. (International Renewable Energy Agency 2019). La figura 3 muestra los costos nivelados globales promedio de las tecnologías solar fotovoltaica y eólica.

Consecuencias para inversiones privadas

Al ser México un país con una demanda energética creciente, con gran potencial para el desarrollo de energías renovables y en donde los precios de estas muestran una tendencia internacional a la baja, se espera que el desarrollo de estas tecnologías continúe siendo un negocio redituable, aún con el cambio de reglas en los certificados. Sin embargo, la medida disminuye el retorno de las inversiones en tecnologías limpias y por lo tanto limita el potencial de desarrollo de nueva energía limpia: con costos de tecnologías bajos y con venta de certificados existía un potencial de atracción de inversiones que la medida elimina. Adicionalmente, los cambios provocan incertidumbre, pues manda la señal de que se pueden emitir regulaciones que afecten el retorno de inversiones ya realizadas, por lo que empresas más susceptibles al riesgo pueden decidir parar proyectos de inversión ya contemplados.

Consecuencias para la CFE y las finanzas públicas

Al ser CFE una Empresa Productiva del Estado, sus gastos afectan las finanzas públicas. En la presente administración, la CFE tiene el objetivo de mantener la generación del 54 al 55 por ciento de la energía eléctrica y no ser una entidad compradora de energía (H. Cámara de Diputados 2019). En esta lógica, la cancelación de las subastas eléctricas tiene sentido, pues en éstas la CFE compraba grandes cantidades de energía a terceros.

Sin embargo, con la suspensión, la CFE se quedó sin instrumentos para contratar el volumen de certificados que requería, y se arriesgaba a acumular un déficit de 42 millones de certificados que vulneraría sus finanzas, pues las multas pueden alcanzar valores de hasta $4,313 por cada CEL incumplido. Con la modificación, se elimina este potencial riesgo a las finanzas de la CFE y se aleja la posibilidad de que las subastas sean reanudadas.

En las subastas eléctricas de largo plazo, CFE se limitaba a comprar energía a generadores privados; eran estos los que realizaban los gastos de inversión. De acuerdo con los resultados de la tercera subasta, un total de 10 empresas se comprometieron a invertir un total de USD $2,369 millones de dólares para la instalación de 2,562 megawatts de nueva capacidad instalada en energías limpias. Con el cambio de política, la CFE es quien debe invertir en nueva generación: el 9 de diciembre de 2019, se anunció que para 2020 se licitarán la construcción de siete nuevas centrales eléctricas con una inversión aproximada de 58 mil 643 millones de pesos que, en conjunto, aportarán 3,762 MW de nueva generación eléctrica. Seis de estas centrales usarán gas natural como combustible y una de ellas combustóleo, el cual es más contaminante.

Una vez en operación, estas centrales eléctricas tendrán costos de generación más elevados que sus contrapartes solar y eólica: Según estimaciones de la CRE, en el año 2019 los costos de generación para suministro básico eléctrico, utilizando la tecnología fósil más barata, se ubicaron en $ 1,103 por MW/h, mientras que los costos de generación provenientes de las subastas eléctricas estuvieron en $ 552 por MW/h.

El impacto a las finanzas públicas no sólo se da por el mayor costo en la generación; la producción de energía fósil crea externalidades negativas que impactan la salud de las personas, lo que se traduce en una mayor presión a servicios hospitalarios y pérdidas de productividad debido a ausencias por enfermedad.

4 Comentarios finales

El cambio en los lineamientos para la obtención de Certificados de Energías limpias responde a los objetivos de la política energética actual, la cual busca posicionar a la CFE como el mayor generador de energía eléctrica del país. Dichos cambios disminuyen el retorno de inversiones en tecnologías limpias, por lo que restringen el desarrollo de una industria eléctrica limpia y competitiva, la cual es un elemento indispensable para el desarrollo económico del país. Asimismo, el cambio a los lineamientos crea incertidumbre a los inversionistas, lo cual no ayuda a revertir la tendencia de estancamiento que presenta la economía.

El cambio en los lineamientos alivia la presión en las finanzas de la CFE que se generaría por sus gastos en certificados y sus potenciales multas por la imposibilidad de adquirir el volumen de certificados que requeriría debido a la cancelación de las subastas. Sin embargo, los proyectos de nueva energía eléctrica por parte de la CFE son para el desarrollo de tecnologías tradicionales. Además del gasto en instalación y mantenimiento de las nuevas centrales, éstas tienen costos dobles de generación por MW/h que el precio promedio obtenido en la última subasta. De igual forma, al privilegiar la generación de energía fósil, se ponen en riesgo las metas de generación limpia contempladas en la LTE.

Finalmente, hay que destacar que la generación de energía tradicional emite gases de efecto invernadero causantes del cambio climático. Por su condición geográfica, México es vulnerable a las consecuencias del cambio climático en lo que respecta a disponibilidad de alimentos y eventos climatológicos adversos. En el caso de materializarse, dichas consecuencias representarían un daño a la economía y a las finanzas públicas.²