La federalización de la nómina educativa podría tener un impacto presupuestario de, al menos, 21 mil 895 millones de pesos (mdp), equivalente a 4.9% de los recursos totales del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y el Gasto Operativo (FONE). Este fondo cubre el pago de nómina de 889 mil 383 docentes; sin embargo, perpetúa inequidades salariales al interior y entre los estados y presenta irregularidades. El salario anual de los docentes puede alcanzar hasta los 4 mdp (10.9 veces mayor al salario promedio). Además, existen docentes que se registraron hasta con seis plazas y en 10 escuelas diferentes. La federalización de la nómina educativa mantendría los problemas de falta de transparencia en el ejercicio de los recursos y la insuficiencia presupuestaria para atender otras carencias educativas.
1 Funcionamiento del pago de nómina
El sistema de pago de nómina en educación está dividido entre los estados y el Gobierno Federal. La Federación transfiere recursos a los estados para el pago de nómina mediante el FONE. En 2023, el monto de este fondo asciende a 456 mil 673 mdp, 44.8% del gasto total en educación.
Desde 2018, el Gobierno Federal propuso administrar y pagar a todos los docentes del país, bajo dos argumentos: 1) lograr una mayor equidad salarial y 2) transparencia. Sin embargo, a un año de que termine esta administración, la federalización de la nómina se encuentra en etapa de diagnóstico para revisar su impacto presupuestal.
Esta investigación tiene como objetivo estimar el impacto presupuestario de la federalización de la nómina educativa, así como analizar su situación actual en términos de equidad salarial y transparencia.
2 Educación: FONE
A partir de 2015, el presupuesto del FONE (antes Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal [FAEB]) se distribuye en cuatro cuentas: Servicios personales, Gastos de operación, Otros de gasto corriente y, Fondo de compensación, y se determina con los siguientes criterios (Anexo):
- Las plazas registradas.
- Las ampliaciones presupuestarias.
- La creación de nuevas plazas, previamente autorizadas.
- Los gastos de operación y su actualización.
2.1 Distribución del presupuesto
En 2022 mediante el FONE se pagaron las nóminas de 889 mil 383 docentes1, equivalentes a un millón 659 mil 270 plazas2; el 99.3% del total de docentes laboran en EB. Para el mismo año, el presupuesto del FONE ascendió a 446 mil 190 mdp, esto fue 9.9% menos de lo ejercido en 2015. El número de docentes de EB se ubicó en el rango de 7 mil 301 (Colima) a 67 mil 523 (Oaxaca) docentes.
El 91.5% del presupuesto del FONE se destina al pago de nómina, 3.5% a gasto de operación, 2.5% al Fondo de compensación3 y 2.4% a otros gastos corrientes. Los estados que reciben mayores recursos del FONE y cuentan con mayor número de docentes son el Estado de México, Veracruz y Oaxaca (Figura 1).
En particular, las percepciones para docentes sumaron 295 mil 493 mdp, equivalente al 72.4% de los recursos destinados a servicios personales (66.2% del presupuesto total del fondo), y el restante 27.6% se destina a percepciones para personal administrativo y directivo. Los estados destinan entre 66.8% (Colima) y 76.6% (Jalisco) de su presupuesto para servicios personales al pago de docentes.
2.2 In-equidad salarial
Las diferencias en los recursos destinados al pago de docentes se traducen en inequidades salariales al interior y entre los estados. En 2022, en promedio, el salario anual de los docentes fue de $329 mil 75 pesos; sin embargo, este salario puede alcanzar hasta 3 millones 817 mil 404 pesos (Baja California). Cabe destacar que Oaxaca es la entidad con mayor proporción de docentes de menor salario y con las tasas más bajas de eficiencia educativa.
El 15 de mayo del 2023, el Ejecutivo anunció que todas las maestras, maestros y trabajadores del sector educativo tendrán un aumento promedio del 8.2% en su salario. Por lo tanto, el salario anual promedio de los docentes de EB sería de $356 mil 59 pesos. Durante 2022, la distribución salarial anual fue (Figura 2):
- Hasta $236,291: entre 10.2% (Estado de México) y 60.1% (Yucatán) de los docentes percibe este salario.
- Más de $236,291 y menos de $262,800: entre 1.7% (Baja California) y 54.3% (Oaxaca) de los docentes.
- Más de $262,800 y menos de $371,293: entre 15.3% (Chiapas) y 56.7% (Tabasco) de los docentes.
- Más de $371,293 y menos de $1,227,552: entre 9.4% (Oaxaca) y 44.5% (Baja California) de los docentes.
- Mayor a $1,227,552: entre 0.2% (Oaxaca) y 2.4% (Baja California Sur y Sonora) de los docentes.
Estas diferencias salariales podrían estar asociadas al tipo de contrato de los docentes (Tabla 1):
- Docentes con una o más plazas: 70.9% de los docentes de EB tienen plaza. Su salario se ubica en el rango de $255 mil 497 pesos anuales (Oaxaca) a $434 mil 698 pesos (Baja California). Del total de docentes con plaza, 89.6% tiene solamente una y su salario fue hasta 20.1% menor al de docentes con más de una plaza.
- Docentes que trabajan por hora: 28.1% trabaja por hora. En los estados, su salario se ubica en el rango de $217 mil 79 pesos (Yucatán) a $408 mil 450 pesos (Querétaro). En promedio, trabajaron 3.7 horas semanales.
- Docentes en ambas modalidades: 1.1% trabaja en ambas modalidades. Presentan el mayor salario, $492 mil 951 pesos, esto es 1.6 veces el salario promedio de los docentes que tienen solamente una plaza.
2.3 Opacidad
Se encuentra que en 2022, mil 371 docentes de EB estuvieron trabajando en más de una entidad; sin embargo, esta entidad no siempre es colindante. Por ejemplo, se identificó un docente registrado en Oaxaca, Tamaulipas y Veracruz. El FONE se creó con el propósito de eliminar la opacidad y carencia de mecanismos efectivos para la rendición de cuentas presentes en el FAEB.
Asimismo, durante 2022, se presentaron casos de docentes registrados hasta con seis plazas. También se encuentran docentes con plaza registrados hasta en 10 centros de trabajo diferentes (Tabla 2). El pilar fundamental de la calidad educativa es el desempeño de las y los docentes, si el alumnado no se encuentra en sus aulas con docentes capaces de generar mayores oportunidades de aprendizaje, el genuino mejoramiento de la calidad educativa no se producirá (UNESCO 2013). Trabajar en más de un centro de trabajo y tener más de una plaza limita el desempeño de las y los docentes para generar aprendizajes significativos entre sus estudiantes.
2.4 Estimación presupuestaria
De acuerdo con la SEP, hay 955 mil 210 docentes4 que laboran en EB pública, esto significa que hay 72 mil 163 docentes que no son pagados con recursos del FONE. Absorber esta nómina educativa representaría un impacto presupuestario anual de 21 mil 895 mdp, equivalente a 4.9% de los recursos totales del FONE. Se considera el salario promedio anual de los docentes registrados solamente con una plaza, $303 mil 413 pesos.
3 Implicaciones de política pública
Los docentes son el factor más importante para que las y los estudiantes aprendan y adquieran las habilidades necesarias. En 2022, se destinaron 295 mil 493 mdp para las remuneraciones de 889 mil 383 docentes, esto fue 66.2% de los recursos del FONE. Desde 2018, se anunció la federalización de la nómina educativa, esto significa que la Federación se haga cargo de la nómina educativa de todo el magisterio para que las entidades tengan solvencia económica5. Esta propuesta plantea algunas interrogantes:
- La fuente de financiamiento para los recursos faltantes.
- Si se tendrían que regular los diferentes contratos del magisterio para atender las inequidades salariales.
- Los mecanismos efectivos para la rendición de cuentas del FONE (se presentan irregularidades).
- Si se lograría una mayor equidad educativa e incentivaría el desempeño profesional del magisterio.
La federalización de la nómina educativa tendría un impacto presupuestario de al menos 21 mil 895 mdp, el cual limitaría los recursos para atender otras carencias educativas como infraestructura, caída de la matrícula y pérdida de aprendizajes. En 2023, los recursos educativos alcanzan su nivel más bajo de la última década.
- Inequidad salarial: el salario anual promedio de los docentes fue de $329 mil 75 pesos; sin embargo, existen docentes con un salario de hasta 4 mdp (10.6 veces mayor al salario promedio). Estas diferencias salariales se asocian con los diferentes tipos de contrato de los docentes, los cuales pueden tener plaza y más de una, trabajar por hora y en ambas modalidades, así como la entidad donde laboran.
- Opacidad: mil 371 docentes de EB estuvieron trabajando en más de una entidad (no siempre colindante). Además, los docentes se registraron hasta con seis plazas y en 10 escuelas diferentes. Es necesario que existan mecanismos efectivos de rendición de cuentas para atender estas irregularidades.
- Incentivos para la equidad educativa: es fundamental que el SEN sea capaz de atraer, desarrollar, motivar y retener a los docentes más efectivos. Así como brindar adecuadas condiciones de trabajo y una estructura de remuneraciones e incentivos, y atraer a profesores talentosos a las escuelas que más los necesitan. No obstante, Oaxaca es la entidad con la mayor proporción de docentes de menor salario y con las tasas más bajas de eficiencia educativa.
Por si sola, la federalización de la nómina no solucionaría los problemas de rezago educativo en el país. Se requieren políticas que incluyan aspectos de calidad, formación, culturales e inversión en infraestructura. Todo esto, bajo un marco de mayor inversión, la cual se ejerza más equitativa y eficientemente.
Anexos
El FONE se distribuye entre las entidades federativas con base en la siguiente fórmula:
Donde (a) representa las plazas registradas, (b) las ampliaciones presupuestarias del año inmediato anterior,(c) la creación de nuevas plazas y (d) los gastos de operación con su correspondiente actualización . Para la distribución de recursos del FONE se consideran los recursos correspondientes al gasto operativo, que se distribuyen con base en los recursos otorgados en 2013 (d.1) y la matrícula potencial nacional (d.2).
- Incluye a docentes de EB, ES y UPN.↩︎
- Se calcula como el promedio de plazas de cada uno de los docentes de los cuatro trimestres del año. En el primer trimestre se registraron un millón 601 mil 294 plazas; en el segundo trimestre un millón 574 mil 242 plazas; en el tercer trimestre un millón 598 mil 954 plazas; y en el cuarto trimestre un millón 627 mil 798 plazas.↩︎
- En 2022, solamente Baja California, Chiapas, Estado de México, Guanajuato, Puebla, Sonora y Yucatán recibieron recursos del Fondo de compensación.↩︎
- Se desconoce el número exacto de docentes en EB. La SEP considera el número de docentes como el conjunto de individuos adscritos a un centro de trabajo, de acuerdo a la función que realizan en el mismo. A cada uno se le considera tantas veces como en centros de trabajo esté adscrito (SEP 2023).↩︎
- Estados como Michoacán reportan déficit presupuestal por más de 3 mil mdp por el pago de nómina magisterial (Gobierno de Michoacán 2022).↩︎
