Desde 1980 la inversión pública en México ha decrecido paulatinamente. Asimismo, entre 2015 y 2021 el gasto público de inversión pasaría de representar 5.1 a 3.3 % del PIB, 1.2 puntos menos que lo recomendado por el Banco Mundial para cumplir con los Objetivos del Desarrollo Sustentable (4.5 % del PIB). Aunque la inversión privada y los flujos de Inversión Extranjera Directa al país aumentaron tras 1980, estos han sido insuficientes para contrarrestar la baja en la inversión pública. Además, para 2021 la Inversión Extranjera Directa representaría únicamente 12.8 % de la inversión privada en el país. La prevalencia de niveles bajos de inversión ha impedido el avance del bienestar de la población.

1 Introducción

La inversión y el desarrollo de infraestructura son elementos clave para el impulso del desempeño económico, la equidad y diversas dimensiones fundamentales para el desarrollo humano, como el acceso a educación y salud (BM 1994; ONU 2015; CIEP 2020b). Así, el Banco Mundial recomienda a los gobiernos destinar al menos 4.5% del PIB a inversión pública para cumplir con los ODS (Rozenberg and Fay 2019).

No obstante, el gasto público en materia promedió 3.1% del PIB entre 2018 y 2020, mientras que para 2021 el monto presupuestado para inversión representaría únicamente 3.3% del PIB (SHCP 2021a). Asimismo, en el marco de la crisis suscitada por la pandemia de la Covid-19, el indicador mensual de la inversión fija bruta sufrió una caída de 31.2% entre febrero y junio de 2020, y recuperó sus niveles previos hasta marzo del año presente (INEGI 2021).

Este documento tiene como objetivo narrar las tendencias de la inversión pública y privada en el país durante las últimas décadas, a fin de construir el panorama actual y elucidar las perspectivas a futuro en materia.

2 Gasto público en inversión, 1980-2021

Hasta 1980, el Estado desempeñó un papel central en el desarrollo de infraestructura en México, pues se entendía la inversión como un motor para el crecimiento económico. No obstante, a partir de la crisis de 1982 y el desequilibrio fiscal del país, la participación del sector público en la inversión comenzó a disminuir (Moreno-Brid and Ros 2009; Guajardo et al. 2010; Brid et al. 2016; CIEP 2020b). Así, de 1980 a 2014 la inversión física gubernamental pasó de representar 9.1% a 4.2% del PIB, mientras que en 1999, 2001 y 2002 descendió hasta 2% del PIB (Figura 1). Desde la década de 1980, la inversión pública no ha recuperado sus niveles previos y la tendencia a la baja resurgió entre 2015 y la actualidad.

A fin de analizar las tendencias y características de inversión pública durante los últimos años, es necesario esclarecer la categorización de la misma, pues tiene destinos y propósitos diversos. El gasto público en inversión se divide, de acuerdo con los criterios de la SHCP, en gasto de obra pública, gasto de capital diferente de obra pública y en otros gastos de inversión.

El gasto público en inversión total disminuyó 1.8 puntos porcentuales del PIB entre 2015 y 2021. Representó 5.1% del PIB en 2015 y se redujo hasta 3.3% en 2018 (Figura 2).

Todos los componentes del gasto público en inversión se contrajeron entre 2015 y 2021. El gasto de obra pública y el gasto de capital diferente de obra pública disminuyeron 0.8 puntos porcentuales del PIB cada uno. Mientras que los gastos de inversión restantes decrecieron 0.18 puntos porcentuales.

Los recursos destinados directamente a infraestructura disminuyeron 0.3 puntos porcentuales del PIB entre 2015 y 2021. Representaron 2% del PIB en 2015 y 1.7% en 2021. El gasto de obra pública fue el principal componente del gasto público en inversión en 2021, equivalió a 2.1% del PIB. Le siguió el gasto de capital diferente de obra pública con 1.2%, mientras que los otros gastos de inversión representaron 0.02% del PIB.

El sector energético ha sido el principal receptor de inversión pública entre 2015 y 2021, periodo en que promedió 1.8% del PIB. Le siguen las funciones de VSC con 0.9% del PIB y CyT con 0.4% . De esta forma, las funciones de energía, de VSC y de CyT recibieron 44%, 22% y 10% del gasto público en inversión, respectivamente (Figura 2).

En contraste, las funciones de educación y de salud promediaron 0.6% y 0.5% del PIB entre 2015 y 2021, respectivamente. Las funciones restantes, en conjunto, promediaron 0.8% del PIB. Lo anterior significa que los sectores solamente recibieron 2% y 1.8% del gasto público en inversión total durante dicho lapso. Mientras que las funciones restantes¹ agruparon 20% del total.

3 Gasto privado en inversión, 1980-2019

La caída en la inversión pública suscitada a partir 1980, acarreó un alza en la participación de los particulares en la formación de capital del país. Desde ese año hasta 2019, la proporción que aportó la inversión privada pasó de 57% a 87.4% de la inversión total. No obstante, los flujos de formación bruta de capital fijo no se recuperaron a sus niveles de 1980 (Figura 3), pues la falta de participación gubernamental limitó el desarrollo de los particulares (Brid et al. 2016; CIEP 2020b). Esto se debe a la existencia de un efecto de complementariedad entre la inversión pública y privada; al incrementar el rendimiento de los factores productivos, la primera impulsa la acumulación de capital privado (Agénor and Moreno 2006; Albala-Bertrand and Mamatzakis 2004; Mitsui 2004).

Por su parte, la IED que recibe el país aumentó de 1% a 2.3% del PIB entre 1980 y 2019. Sin embargo, para 2019, la IED sumaría solo 12.8% de la formación bruta de capital fijo de privados² en México (Figura 3). En parte, el crecimiento de la IED se explica por una serie de acuerdos y tratados comerciales durante el periodo. En 1986 disminuyeron los aranceles por la entrada de México al GATT. Después, en 1994, el TLCAN promovió la integración de procesos productivos en la región (Romero 2012).

Además, en el 2000, se firmó el TLCUEM, el cual generó crecimiento en los flujos comerciales y financieros (Secretaría de Comercio Exterior 2021; Elizalde et al. 2020). Estos flujos se siguieron promoviendo mediante el fortalecimiento de los derechos de propiedad de las transacciones entre países asociados, la simplificación de trámites, la promoción de la transparencia y cambios en la ley de inversión extranjera, entre otras (Elizalde et al. 2020). Asimismo, (Gomes et al. 2013; Varela y Cruz 2016; Botello y Dávila 2016) denotan la importancia de la apertura comercial, de las tasas de interés, del tipo de cambio, de la disponibilidad de los factores de producción, del nivel educativo, de los recursos naturales y del desempeño de la economía nacional, como determinantes de la IED en distintos lapsos de la década de 2010.

No obstante, durante los últimos seis años los niveles de inversión privada han disminuido. Entre 2015 y 2019, la formación de capital de los particulares y los flujos de IED al país cayeron 3.9% y 24.4%, respectivamente. Esta tendencia, aunada al bajo rendimiento del gasto público de inversión, causaron que la formación bruta de capital fijo total en el país cayera 7.9% en el periodo antes referido (Figura 3).

4 Experiencias internacionales y consecuencias de la baja inversión

Los bajos niveles de inversión observados en México desde 1980, contribuyeron al desaceleramiento del crecimiento económico y, en turno, impidieron el avance de las condiciones de bienestar material, lo que se tradujo en la prevalencia de condiciones de vida precarias y vulnerabilidad en gran parte de la población (CIEP 2020b; Brid et al. 2016).

En contraste, el impulso de la formación de capital en los países exitosos de la región Asia-Pacífico (Figura 4) permitió el alcance de sendas de crecimiento económico sólidas y sostenidas, lo que se tradujo en una divergencia en desarrollo y crecimiento entre ellas y América Latina. Calderón and Servén (2003) mostraron que aproximadamente una tercera parte de la diferencia en los niveles de crecimiento, entre los países latinoamericanos y de Asia Oriental, entre 1980 y 1990, puede explicarse por la brecha en el desarrollo de la infraestructura pública y privada entre ambas regiones.

Así, a inicios de la década de 1980, el PIB per cápita mexicano era similar al de Hong Kong y Singapur (1.33 y 1.69 veces el mexicano, respectivamente). Tras décadas de sendas de desarrollo diferenciadas, para 2019, el PIB per cápita de estos países asiáticos fue 3.69 y 5.73 veces mayor que el mexicano, respectivamente. Asimismo, en 1980, el PIB per cápita de la República de Corea representaba menos de la mitad del mexicano (0.46 veces) y para 2019 creció más del doble de los niveles nacionales (2.79 veces), mientras que aquel observado en Taiwán pasó de representar 0.75 a 2.15 veces el PIB per cápita mexicano(Figura 4).³

Aunado a lo anterior, mayor inversión se relaciona con mayor crecimiento económico de corto plazo (Galı́ 2015). En este sentido, Corea y Singapur exhibieron las mayores tasas reales de crecimiento de inversión y de PIB entre 2015 y 2019; por un lado, su inversión creció a 2.8% y 0.5%, respectivamente; por otra parte, el PIB de Singapur creció a una tasa media de 3.2% y el de Corea a 2.8% (Cuadro 1).

5 Implicaciones de política pública

Los niveles de inversión en México son insuficientes para impulsar el dinamismo de la economía y el bienestar general de la población. Desde 1980, la baja en la participación del sector público en la formación de capital limitó el desarrollo de la inversión privada y como consecuencia, derivó en la desaceleración del desarrollo del país.

El gasto público en inversión es menor al recomendado por instituciones internacionales. De acuerdo con el Banco Mundial (Rozenberg and Fay 2019), la inversión pública anual debería situarse en, al menos, 4.5% del PIB, en México promedió 3.3% del PIB en 2015-2021.

Además, sin la participación del sector público en la provisión de infraestructura, la formación de capital privado no desarrollaría su potencial. La provisión de bienes públicos incentiva: la creación de industrias intensivas en capital humano y la investigación y desarrollo tecnológicos, entre otras acciones (López, Galinato e Islam 2011). Lo anterior cobra relevancia porque la infraestructura incide en el bienestar de la población a través de diversas áreas.

Por un lado, mayor inversión en infraestructura educativa podría coadyuvar a reducir la pobreza. Por ejemplo, Battiston et al. (2013), encontraron que la erogación de mayores recursos para el desarrollo de infraestructura educativa se tradujo en menores niveles de pobreza multidimensional en Brasil, México y el Salvador.

Por otro lado, el desarrollo de infraestructura sanitaria podría promover la detección oportuna de enfermedades. En México, por ejemplo, los centros penitenciarios exclusivos para mujeres no cuentan con el equipo adecuado para atender enfermedades propias de a mujer. Lo anterior provoca complicaciones de salud e incluso la muerte (CIEP 2020a, 151).

Asimismo, la provisión de infraestructura podría impulsar el desarrollo de energías limpias. Las obras de infraestructura agrícola, de electrificación e incluso las de urbanismo, entre otras, promueven la instrumentación de energías limpias y su uso eficiente (Secretarı́a de Energı́a 2020).

Finalmente, el incremento del gasto en inversión pública podría promover el crecimiento económico tras la pandemia de la Covid-19. Esto, ya que el gasto en inversión se relaciona con mayor actividad económica en el corto plazo (Galı́ 2015).