Invertir en los primeros años de vida

La primera infancia es una etapa crítica y única del ciclo de vida. Es durante estos años que se desarrollan la mayoría de las conexiones neuronales, se forman las capacidades cognitivas básicas, y se establecen los cimientos para la salud física, emocional y social. La calidad de las experiencias tempranas influye en la trayectoria vital de cada persona, afectando su aprendizaje, su inserción laboral futura, su estado de salud e, incluso, su participación en la vida comunitaria (CIEP, Early Institute, Ethos 2025).

James J. Heckman (2016) demostró que las inversiones en el desarrollo de habilidades durante la primera infancia generan los mayores retornos económicos y sociales en comparación con inversiones en etapas posteriores de la vida.

Desde una perspectiva de finanzas públicas, invertir en la primera infancia representa una medida eficiente y estratégica. Este tipo de inversión no solo contribuye al desarrollo individual de las infancias, sino que también promueve la equidad social, reduce el gasto futuro en salud y atención social, y fortalece la economía al potenciar el talento humano desde etapas tempranas.

Sin embargo, en México el punto de partida es complejo. En 2022, el 48.1% de las niñas y los niños menores de cinco años vivía en pobreza y el 11.6% en pobreza extrema. Estas condiciones, acentuadas en zonas rurales, hogares indígenas y con personas con discapacidad, generan desventajas acumulativas que afectan su desarrollo y perpetúan ciclos intergeneracionales de exclusión (Early Institute 2024).

Asimismo, el 55.7% carece de acceso a servicios de cuidado infantil (CIEP, Early Institute, Ethos 2025). Estas condiciones no son neutras: afectan desproporcionadamente a los hogares con menores ingresos y refuerzan las desigualdades de género, al recargar sobre las mujeres el trabajo no remunerado de cuidados. Esta sobrecarga limita su participación económica, política y educativa, generando un círculo vicioso de exclusión.

Por ello, reconocer la primera infancia como una de las principales prioridades para el país implicaría repensar el diseño de las políticas públicas, la orientación del gasto y los mecanismos de coordinación interinstitucional.

La inversión en esta etapa no puede reducirse a una suma de programas dispersos, sino que debe abordarse como un sistema integral de garantías que incluya salud, nutrición, educación inicial, protección y cuidados. Esto requiere de una visión a largo plazo y un compromiso con la sostenibilidad fiscal.

Objetivo del documento

El principal propósito de esta investigación es analizar el panorama actual de la inversión pública en servicios de cuidado dirigidos a niñas y niños de 0 a 5 años en México, con énfasis en su evolución y distribución.

A partir del análisis del marco normativo, junto con la revisión del PEF 2025 y su comparación con años previos, se identifican los principales desafíos para garantizar un acceso equitativo y de calidad a estos servicios, particularmente para aquellas familias sin afiliación a la seguridad social.

Marco legal para cuidar de la primera infancia

El marco normativo que rige la atención a la primera infancia a nivel nacional, está compuesto por diversos instrumentos legales y de política pública que establecen derechos, principios y responsabilidades para todos los actores relevantes. Estos instrumentos reconocen a niñas y niños como sujetos de derechos y fijan lineamientos para su cuidado desde los primeros años de vida.

El punto de partida se encuentra en la CPEUM, que en sus artículos 3º y 4º establece el principio del interés superior de la niñez como eje fundamental en la toma de decisiones. El artículo 3º establece que la educación impartida por el Estado debe garantizar el desarrollo integral de NNA, con base en el respeto a su dignidad y derechos. Por su parte, el artículo 4º dispone que en todas las decisiones y actuaciones del Estado se deberá priorizar el interés superior de la niñez, reconociendo a niñas y niños como titulares de derechos y garantizando su bienestar en todos los ámbitos de su desarrollo, desde la salud y la alimentación hasta la educación, el cuidado y la participación (Cámara de Diputados 2025).

Uno de los principales referentes es la LGDNNA. Esta ley reconoce expresamente el derecho de niñas y niños a un desarrollo integral. Establece, además, la obligación de las autoridades de los tres órdenes de gobierno de garantizar el acceso a servicios de salud, educación, alimentación y cuidado, mediante la asignación de recursos presupuestarios suficientes, en función del principio del interés superior de la niñez (Cámara de Diputados 2024c).

La LGE establece que la educación inicial es un derecho de la niñez y una responsabilidad del Estado (Cámara de Diputados 2024b). En este contexto, la SEP tiene la responsabilidad de determinar los principios rectores y objetivos de la educación inicial. Como parte de esta labor, se formuló la PNEI, que se integra dentro de la ENAPI. Estas iniciativas buscan garantizar el desarrollo integral de las niñas y niños desde sus primeros años de vida.

Para fundamentar la asignación y protección de recursos destinados a la atención de esta población, la LFPRH establece el Anexo Transversal 18, en cual agrupa programas presupuestarios enfocados en las NNA. Esta herramienta permite identificar y coordinar los recursos destinados, acciones y servicios vinculados con el desarrollo integral de NNA (Cámara de Diputados 2024a).

En materia de servicios de cuidado, la LGPSACDII regula los requisitos, estándares y obligaciones para los centros que brindan atención a niñas y niños. Esta norma busca garantizar los recursos necesarios para operar los servicios dirigidos a niñas y niños desde los 43 días hasta los seis años de edad. Esta disposición es clave para respaldar legalmente la exigencia de mayores recursos públicos para el desarrollo integral infantil (Cámara de Diputados 2024d).

Estos instrumentos conforman el marco legal y programático dentro del cual se diseñan e implementan las políticas de atención a la primera infancia en México. Su aplicación efectiva requiere coordinación entre los distintos niveles de gobierno, asignación de recursos suficientes y mecanismos de seguimiento y evaluación que garanticen su cumplimiento.

Gasto público para niñas y niños de 0 a 5 años

El presupuesto público destinado a la primera infancia presenta importantes rezagos en términos de suficiencia, progresividad y enfoque integral. A pesar de los avances normativos y programáticos para garantizar los derechos de niñas y niños desde la primera infancia, el financiamiento que respalda estas obligaciones ha sido históricamente limitado y fragmentado.

Presupuesto para 2025

Para el 2025, el presupuesto federal identificado para la educación inicial es de 24 mil 175 mdp, lo que representa apenas el 0.4% del gasto programable y el 0.07% del PIB (Cuadro 1). Estos recursos están distribuidos en cuatro programas vigentes ubicados en distintos ramos administrativos (SHCP 2024).

El programa con mayor presupuesto es Servicios de guardería del IMSS, con 16 mil 525.9 millones de pesos, lo que representa el 68.4% del total (Cuadro 1). Este programa está destinado principalmente a la población derechohabiente, es decir, a hijas e hijos de trabajadores afiliados al IMSS.

En segundo lugar, se encuentra el programa Servicios de Estancias de Bienestar y Desarrollo Infantil, operado por el ISSSTE, con un presupuesto de 3 mil 597.8 mdp, equivalente al 14.9% del total (Cuadro 1).

Lo anterior evidencia que más del 83% del presupuesto se concentra en instituciones de seguridad social, lo que refleja un acceso limitado para niñas y niños cuyos cuidadores no cuentan con un empleo formal. En contraste, los recursos destinados a la población sin seguridad social y a la expansión de servicios educativos siguen siendo significativamente menores, a pesar de que estos grupos enfrentan mayores niveles de vulnerabilidad.

Evolución del gasto en cuidados para la primera infancia

Entre 2013 y 2025, los recursos públicos identificados para la primera infancia en México han mostrado una evolución con altibajos significativos, sin una trayectoria sostenida de crecimiento (Figura 1). En términos generales, el periodo se puede dividir en tres fases.

La primera, entre 2013 y 2016, se caracteriza por un crecimiento constante. El monto identificado pasó de 22 mil mdp en 2013 a un monto de casi 26 mil mdp en 2016, lo que representa un incremento real acumulado de aproximadamente 18%. Este fue el punto más alto desde el 2013.

A partir de 2017, el presupuesto para la primera infancia cayó de 24.67 a 19.57 mil mdp en 2021, lo que implica una reducción del 20.6% en términos reales. Esta disminución coincide con un contexto de austeridad en el gasto público y con cambios administrativos en los programas de atención infantil, particularmente en la transición del gobierno federal en 2018.

La tercera fase abarca de 2022 a 2025 y podría representar una recuperación progresiva. El monto asignado creció de 20.8 mil mdp en 2022 a casi 24.2 mil mdp en 2025, acercándose nuevamente a los niveles observados a mediados de la década anterior, aunque sin superar el pico de 2016.

En conjunto, no se aprecia un compromiso continuo hacia la garantía de derechos en la primera infancia, por lo que es necesario convertir el financiamiento en una prioridad tanto federal como subnacional.

Asimismo, la ausencia de una ruta presupuestaria específica para implementar la ENAPI, la PNEI, o el PRONAPINNA, limita la capacidad de los principales actores para garantizar una atención continua y coherente.

Implicaciones de política pública

La inversión pública en servicios dirigidos a la primera infancia en México se encuentra distribuida entre distintos programas y ramos administrativos, con niveles de gasto que han variado a lo largo del tiempo y que no han alcanzado una trayectoria sostenida de crecimiento. En este contexto, existen numerosas áreas de mejora para fortalecer la asignación, distribución y coordinación del gasto público destinado a niñas y niños de 0 a 5 años.

Una de ellas es asignar recursos específicos que respalden de manera continua la implementación de los instrumentos de política pública existentes, como la ENAPI y la PNEI. Estos establecen objetivos y líneas de acción, pero actualmente no cuentan con un financiamiento específico para garantizar su ejecución a nivel nacional.

Asimismo, es necesario revisar la distribución del gasto. Más del 80% de los recursos asignados para la atención y cuidado de la primera infancia se concentran en instituciones de seguridad social, lo cual puede limitar el acceso de ciertos grupos de población. En este sentido, los programas dirigidos a población sin seguridad social podrían tener un papel complementario para ampliar la cobertura.

Por otra parte, también se debe reconocer la importancia de avanzar en la integración de un SNC con marco normativo y presupuestario. Una medida sugerida por organismos internacionales como ONU Mujeres, UNICEF y CEPAL, es orientar la inversión hacia un nivel equivalente al 1.16% del PIB para garantizar un sistema universal, gratuito y de calidad de servicios de cuidado infantil, con implementación progresiva en un horizonte de cinco años (CIEP, Early Institute, Ethos 2025).

Finalmente, el seguimiento presupuestario y la generación de datos desagregados por grupo de edad y condición socioeconómica permitirían identificar brechas y orientar mejor los recursos públicos. La coordinación entre niveles de gobierno, así como entre sectores público y privado, es también un componente necesario para avanzar hacia una política integral de atención a la primera infancia.