¿Qué son las APP?

Las Asociaciones Público-Privadas (APP) son un mecanismo de colaboración entre el sector público y el sector privado para el desarrollo de proyectos de infraestructura y la provisión de servicios públicos. A través de estas asociaciones, el Estado puede aprovechar la capacidad técnica, operativa y financiera del sector privado con el objetivo de mejorar la eficiencia en la ejecución de obras y en la gestión de servicios, sin que ello implique necesariamente una privatización. Son reconocidas por organismos multilaterales como un mecanismo para movilizar recursos del sector privado hacia proyectos públicos, siempre que se implementen con marcos adecuados de gobernanza, transparencia y evaluación técnica (OCDE 2012).

Las APP se han consolidado internacionalmente como una herramienta relevante para atender las crecientes demandas de infraestructura en contextos de restricción fiscal, permitiendo distribuir riesgos, optimizar recursos y fomentar la inversión a largo plazo (Banco Mundial, Banco Asiático de Desarrollo, and Banco Interamericano de Desarrollo 2017).

Objetivo

Esta investigación tiene como propósito ofrecer una visión general sobre el funcionamiento de las APP, sus principales características entorno a los sectores priorizados, la etapa en que se encuentran y sus implicaciones para las finanzas públicas en el contexto mexicano.

El rol de las APP

La figura de APP se destaca por establecer una relación entre el sector privado con entidades de la administración pública, fideicomisos, entidades federativas y municipios. Estas relaciones se regulan a través de la Ley de Asociaciones Público Privadas (LAPP) y su Reglamento (Cámara de Diputados 2018, 2012). Existen dos formas por las que se puede establacer una APP: por convocatoria y por promoción.

La APP por convocatoria ocurre cuando alguna entidad pública emite una licitación¹ que busca la asociación con privados para cubrir una necesidad de infraestructura pública. En este procedimiento participan tres figuras principales: el convocante, los concursantes y el desarrollador. El convocante tendrá la obligación de llevar la licitación a través de Compras MX² desde la emisión de la convocatoria hasta su culminación una vez que el desarrollador cumpla con los contratos.

La APP por promoción ocurre cuando alguna entidad del sector privado presenta a alguna institución pública la propuesta de construcción. La revisión de la propuesta es llevada a cabo por la misma dependencia pública y para ser aceptada, deberá cumplir con alguna de las estrategias y/o prioridades del Plan Nacional de Desarrollo (Cámara de Diputados 2018).

Esquemas de financiamiento

Los esquemas de financiamiento son instrumentos que utilizan los convocantes a través de la banca comercial, la banca de desarrollo, la banca multilateral de desarrollo, el PEF, entre otros (Banobras 2024a). Los esquemas más conocidos son:

• Concesiones: El desarrollador privado construye y opera el proyecto.
• Obra pública financiada: El desarrollador privado lleva a cabo todas las inversiones que requiere el proyecto, al término de la obra, la entidad pública liquida el total de las inversiones contratadas.
• Sociedades de riesgo compartido: Busca que bajo la asociación de distintas partes disminuya el costo financiero y la disminución de insuficiencia financiera entre las partes.
• Inversiones de largo plazo: El desarrollador privado proporciona parcial o totalmente infraestructura para la prestación de servicios públicos en un horizonte de largo plazo. El sector público paga una contraprestación al privado por dichos servicios.

De acuedo con lo establecido en la convocatoria y lo establecido en contratos, las vinculaciones entre entidades públicas y privadas al término de las obras pueden clasificarse de la siguiente forma:

• APP Puro: Los pagos por los bienes y servicios públicos suministrados por el Desarrollador Privado en su totalidad provienen de recursos públicos del Gobierno Federal.
• APP Mixto: Los pagos por los bienes y servicios públicos suministrados por el Desarrollador Privado provienen de recursos presupuestarios del Gobierno Federal y de las tarifas cobradas a los usuarios.
• APP Autofinanciable : Los pagos por bienes y servicios suministrados por el Desarrollador Privado provienen en su totalidad de las tarifas cobradas a los usuarios.

Proyectos en ejecución y operación

De acuerdo con los registros disponibles en Proyectos México (Banobras 2024a), a 2025 se identifican 513 proyectos bajo el esquema de Asociación Público-Privada con una inversión total de 2 billones 121 mil 942 mdp, de los cuales, 107 se encuentran en ejecución, 357 en operación, 39 en preinversión, 9 en proceso de licitación y 1 se ha pospuesto. De estos, 207 son concesiones; 27 son obra pública financiada y 24 son Producción compartida (Figura 1).

En la actualidad, la mayor parte de los proyectos se encuentran en fase de ejecución y operación, lo que indica que ya están en funcionamiento y prestando servicios. El sector transporte concentra el mayor número de proyectos con 243, seguido de hidrocarburos con 109 y electricidad con 80 proyectos . En contraste, áreas como agua y medio ambiente, telecomunicaciones, infraestructura social, inmobiliario y turismo registran una participación menor con 32 proyectos en total (Figura 2).

La concentración de proyectos en sectores de comunicaciones y transporte, electricidad e hidrocarburos corresponde a las áreas de priorización que se han observado en el PEF y cuenta pública en los últimos diez años (CIEP 2024), lo que confirma una alineación de proyectos con las estrategias de inversión del sector público.

Las APP del gobierno federal

Los proyectos de APP con financiamiento del PEF se rigen por la Ley de Asociaciones Público-Privadas y deben cumplir con una serie de requisitos técnicos, jurídicos y financieros antes de ser aprobados. Entre los principales requisitos se encuentra la presentación de estudios de costo-beneficio que acrediten su viabilidad y conveniencia respecto de otras alternativas de provisión de infraestructura o servicios.

Asimismo, deben ser dictaminados favorablemente por la Unidad de Inversiones de la SHCP y contar con la inscripción correspondiente en la cartera de inversión. Una vez aprobados e incluidos en el PEF, estos proyectos están sujetos a un seguimiento presupuestal que permite monitorear el uso de recursos públicos, el cumplimiento de metas de desempeño y el avance físico-financiero del proyecto durante toda su vigencia.

Actualmente se identifican un total de 513 proyectos de asociación público-privada, de los cuales 27 son APP Federales y 12 tienen asignaciones del PEF. De los recursos etiquetados, 11 corresponden a proyectos de la SICT, y 1 proyecto al ISSSTE para la Cobertura de atención médica curativa (Figura 3).

Proyectos en el PEF 2025

De 2017 a 2025 cada año se ha destinado 8 mil 763 mdp promedio a las APP del gobierno federal. De representar el 0.04% en 2017, este tipo de proyectos representan en 2025 el 1.13% respecto al total de inversión pública aprobada anual. Es decir, la inversión en APP ha incrementado 22.3% real desde su etiquetado en el ciclo presupuestario.

En total, el presupuesto aprobado para 2025 fue de 11 mil 372 mdp, de estos, el 77.2% son asignaciones para proyectos de laSICT. La inversión esta aprobada para la rehabilitación de carreteras de diez entidades: Chiapas, Nuevo León, San Luis Potosí, Guanajuato, Tabasco, Tlaxcala, Tamaulipas, Campeche, Hidalgo y Puebla. El presupuesto restante corresponde al Nuevo Hospital General en la Delegación Regional Sur del ISSSTE en la Ciudad de México.

A comparación del PPEF 2025, el monto destinado a proyectos de APP tuvo un incremento de 914 mdp para el hospital del ISSSTE. El único proyecto sin asignación presupuestaria fue el de rehabilitación del Complejo Penitenciario de Papantla al que se le han notificado inconsistencias (ASF 2020, 2021).

Implicaciones de política pública

El uso de las APP en México requierefortalecer las capacidades institucionales del Estado para estructurar proyectos orientados al desarrollo social. La marcada concentración de proyectos en sectores como transporte y energía sugiere que las condiciones actuales favorecen iniciativas con esquemas de ingresos más claros para el capital privado, mientras que sectores como salud, educación, agua o medio ambiente han quedado rezagados, pese a su alto valor social.

Esta brecha podría explicarse, en parte, por la ausencia de convocatorias para infraestructura social, derivada de una priorización sistemática del sector energético y carretero, tanto en el diseño de APP como en el propio PEF y en las Cuentas Públicas. Podría estudiarse si este esquema de financiamiento ayudaría a abatir el rezago en la obra pública de carácter social.

En este contexto, una política pública integral debe contemplar instrumentos que mitiguen riesgos financieros, esquemas de asistencia técnica y mecanismos presupuestarios más flexibles que permitan la participación privada en sectores estratégicos con menor rentabilidad directa pero mayor impacto público.

Las APP pueden representar una herramienta para ampliar la capacidad de inversión del Estado en escenarios de restricción fiscal; sin embargo, su uso debe estar vinculado al cumplimiento de principios de transparencia, evaluación y rendición de cuentas, a fin de asegurar que estos proyectos respondan efectivamente a objetivos de desarrollo, equidad y sostenibilidad fiscal.