Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A. C.

Infraestructura educativa a través del Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM)

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Los estados al ceder aproximadamente el 25% del Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) por los próximos 20 años podrían tener una disminución en sus recursos de 9,500 millones de pesos[1] (mdp) (0.6% de los ingresos de los estados estimados en el PPEF 2016). Como se mencionó en el Tercer Informe de Gobierno, los recursos asignados al FAM (1.5% del presupuesto a educación 2016) serán utilizados para la colocación de certificados en los mercados financieros; y así, tener el capital para proyectos de infraestructura educativa[2], los cuales se llevarán a cabo de 2016 a 2018.

El 11.5% de los planteles educativos de educación básica no tienen baños, el 47.1% no cuentan con drenaje y el 25.7% tienen construcciones con materiales precarios o fueron adaptadas para fines educativos. Para solucionar estos problemas, el Gobierno Federal emitirá certificados de infraestructura; aún se desconoce la tasa de interés que se pagará a los inversionistas. A falta de esta información, el objetivo en este boletín es proyectar tres escenarios (optimista, moderado y pesimista) para 1) construir un índice de infraestructura educativa con la finalidad de comparar entre las entidades sus condiciones de infraestructura e identificar aquéllas qué serían las prioritarias para recibir recursos 2) mostrar la inversión y pérdida que tendrían las entidades en sus ingresos a través del tiempo

Condiciones actuales de la infraestructura educativa

De acuerdo a los datos del Censo de Escuelas, Maestros y Alumnos de Educación Básica y Especial 2013 (CEMABE), existen en México 152,895 inmuebles[3] con 177,756 escuelas. El CEMABE reporta las condiciones de infraestructura como materiales de techos, paredes, pisos; accesibilidad a servicios como sanitarios, agua[4], drenaje, luz eléctrica; condiciones de conectividad a computadoras e internet; seguridad estructural refiriéndose a salidas de emergencia, zonas de protección, enfermería; espacios de usos múltiples como cafeterías, áreas deportivas, patios, salón de usos múltiples; y accesibilidad para personas discapacitadas. El Instituto Nacional de Infraestructura Educativa (INIFED)[5] no tiene un instrumento público y similar que mida el nivel de infraestructura educativa de las entidades. Por esta razón, se construyó un índice de carencias en infraestructura educativa[6] que nos muestra qué porcentaje de escuelas no tienen acceso a servicios públicos, infraestructura para la conectividad, espacios de uso múltiples, accesibilidad para discapacitados o que están construidas con materiales precarios. El índice absoluto se construye a partir de estos indicadores (Ver Metodología), donde el 0 representa que la mayoría de los planteles cuentan con la infraestructura y condiciones óptimas para prestar servicios de educación y el 100 que la mayoría de las escuelas de esa entidad carece de todos los indicadores.

Oaxaca, Chiapas, Guerrero y Tabasco son las entidades con los índices de carencias más altos; es decir, la mayoría de sus planteles educativos tienen una infraestructura educativa precaria  (Ver Cuadro 2,3 y 4). Es importante aclarar que, en Chiapas, Oaxaca y Michoacán, el 53.0%, 50.1% y 44.1% de sus escuelas no fueron censadas y por lo tanto, los datos de las condiciones de sus escuelas están subestimados. Los índices de carencias más pequeños los tienen el Distrito Federal, Baja California, Colima y Aguascalientes. En estos estados, el acceso a los servicios públicos, disponibilidad de áreas deportivas y patio son óptimos. El D.F. es el único dónde todas las escuelas tienen servicio de energía eléctrica y sólo el 5.1% no tiene servicios de internet.

La inclusión educativa no se refleja en la infraestructura de las escuelas. En 27 de las 32 entidades federativas[7], los planteles educativos no tienen las condiciones para atender a los alumnos con alguna discapacidad. El servicio público del que menos carecen los planteles es la disponibilidad de agua, únicamente Chiapas tiene más del 10% de sus escuelas (1,015 escuelas) sin acceso al agua. En general, accesibilidad para personas con discapacidad (rampas), seguridad estructural (salidas de emergencia) y enfermería son los indicadores con los peores resultados.

Certificados de infraestructura educativa

Un certificado de infraestructura educativa, como todo instrumento de deuda, tiene un plazo y una tasa de interés. La tasa de interés depende del mercado y del riesgo de impago. El certificado de infraestructura educativa dejaría como garantía de pago, los recursos futuros del Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM); por lo que permitiría al Gobierno Federal colocar este certificado a una tasa de interés relativamente baja. Lo anterior, con el supuesto de que los inversionistas tendrían seguridad de pago, pues el FAM por ley[8] debe ser determinado anualmente en el presupuesto federal, con un monto equivalente al 0.814% de la recaudación federal participable.

A junio de 2015, a nivel nacional, los estados que contrataron deuda dejando como garantía las participaciones que habían pactado, en promedio, una tasa de interés real del 2.7%. A junio de 2015, las tasas de interés real fluctuaron de 1.2% a 5.6%. En el Cuadro 1, se presentan tres escenarios, bajo los cuales, el gobierno federal podría colocar el certificado de infraestructura educativa: optimista con tasa de interés real del 0%, moderado con tasa de interés real del 2% y pesimista con tasa de interés real del 5%.

Bajo el supuesto de colocar un certificado por 50,000 mdp a 20 años con asignación de recursos de2016 a 2018 por partes iguales entre los estados, durante los tres primeros años, éstos se beneficiarían de infraestructura educativa. Sin embargo, de 2019 a 2036, las entidades federativas tendrían un retroceso importante en inversión porque firmarían un convenio donde cederían hasta el 25% de su presupuesto asignado por el FAM, recursos que antes eran considerados por los estados como ingresos. Este instrumento financiero generaría beneficios a esta generación con perjuicio a generaciones futuras.Se requiere de una tasa de interés real de 0% para que el adelanto de recursos a través de un certificado de infraestructura educativa no afecte la inversión futura. Si se coloca el bono de infraestructura educativa con una tasa de interés real del 2%, los estados dejarían de percibir 9,500 millones de pesos en un periodo de 20 años. Si se coloca el certificado con una tasa de interés real del 5%, las entidades federativas estarían perdiendo 23,750 millones de pesos por infraestructura educativa al término de 20 años (Ver Cuadro 1).

Tomando en cuenta la distribución aprobada del FAM Infraestructura Educativa (2015); Jalisco, Estado de México, Chiapas, Guanajuato y Tlaxcala serían las entidades que más inversión recibirían de 2016 a 2018, utilizando el certificado de infraestructura educativa como medio de financiamiento. Sin embargo, en caso de colocar el bono con una tasa de interés real superior al 0%, serían los estados con mayor retroceso en inversión neta (ver Cuadros 2, 3 y 4).

Conclusiones

Manteniendo la distribución actual del FAM y bajo el escenario moderado (tasa de interés del 2.0% real), hay entidades, como Chiapas, que tiene una de las infraestructuras educativa más precarias y que también será de las más perjudicadas en términos de su inversión. Otras, como el Estado de México, cuyo índice de carencias de infraestructura educativa está por debajo de la media nacional, tendría la segunda mayor pérdida en sus ingresos dentro de 20 años.

Actualmente la fórmula[9] en la cual se basa la distribución del FAM, no considera las condiciones de infraestructura que cada estado tiene y además es inercial; es decir, se calcula a partir del presupuesto anterior. Por esta razón, si se quiere implementar un nuevo mecanismo para obtener recursos (en este caso los certificados de infraestructura), la fórmula del FAM debe considerar variables que midan el objetivo que se quiere alcanzar: mejorar la infraestructura educativa en los estados y no variables como migración, cobertura o marginación. El hecho de que las entidades cedan aproximadamente el 25% de su FAM durante 20 años implica una disminución de sus ingresos en el largo plazo, y si este fondo no se distribuye conforme a las necesidades que cada entidad tiene, se podrían quitar más recursos a aquéllas que más los necesitan.

Cuadro11

cuadro22

Cuadro3

Cuadro4

 

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