1 Finanzas públicas municipales

Los gobiernos municipales son los más cercanos a la población, ya que son el primer punto de contacto de la ciudadanía con el gobierno. Además, son responsables de servicios públicos que se usan diariamente: manejo de residuos, parques, preservación de calles, etc. Para garantizarlos, los municipios deben de contar con capacidades fiscales. Sin embargo, en México, la recaudación tributaria municipal como porcentaje del PIB es de 1.6 %, cifra 1.9 puntos porcentuales menor al promedio en ALC (OCDE, 2025).

Asimismo, una gran proporción de los ingresos de los municipios proviene de transferencias del Gobierno Federal. En 2023, dichas transferencias representaron el 73.1 % de los recursos municipales, mientras que los ingresos propios conformaron el 24.5 %. Lo anterior implica que la elaboración de política pública a nivel municipal está sujeta a los recursos transferidos de niveles superiores de gobierno.

Los gobiernos municipales cuentan con instrumentos tributarios con un potencial recaudatorio importante, como los aplicados a la propiedad y adquisición de inmuebles. Particularmente, se estima que en ALC, la recaudación a través de las propiedades podría representar alrededor del 3 % del PIB (Banco Mundial, 2024). Por tanto, los inmuebles representan una oportunidad para que los gobiernos municipales en México y la región fortalezcan sus ingresos.

1.1 Objetivo del documento

El presente documento busca analizar la recaudación de dos de los impuestos más relevantes para los municipios: el predial y el ISAI. Asimismo, se presentan áreas de oportunidad que servirían, por un lado, para fortalecer su recaudación y, por el otro, reconocerlos como herramienta para corregir desigualdades.

2 Impuestos a la vivienda como instrumento fiscal

Los bienes inmuebles son el principal tipo de patrimonio en América Latina y el Caribe; en promedio representan el 86.0 % de la riqueza total. En México, representan el 90.5 % del patrimonio de la población (Banco Mundial, 2024). Como se mencionó anteriormente, este tipo de bienes tienen el potencial de construir una base gravable que podrían fortalecer los recursos públicos municipales.

2.1 Instrumentos desde lo municipal

El artículo 115 de la CPEUM establece que los municipios podrán percibir ingresos a través de, entre otros conceptos, la propiedad inmobiliaria. Entonces, los municipios cuentan, principalmente, con dos impuestos que gravan, por un lado, la propiedad de un inmueble y, por el otro, su adquisición.

Predial

Es un impuesto al patrimonio, ya que su base gravable es la propiedad de un inmueble. Es facultad de las tesorerías municipales definir la base, los tramos y la tasa a aplicar en el impuesto. Por su parte, en la Ciudad de México, dichas labores las hace el gobierno de la ciudad.

Además, tiene características deseables para cualquier impuesto: es una fuente de ingresos estable; es redistributivo porque lo pagan aquellos que cuentan con una propiedad; y es progresivo porque el cobro es mayor conforme aumenta el valor de la propiedad (CIEP, 2022).

ISAI

En algunos municipios también es nombrado como transmisión de dominio o transmisión patrimonial. Cuenta con características similares al impuesto predial (como la progresividad y redistributividad). Sin embargo, este no grava la propiedad de un inmueble, sino la adquisición o transmisión de la propiedad. Asimismo, las tesorerías municipales tienen la facultad de definir las tasas y bases.

2.2 Justicia fiscal y vivienda

La posesión de inmuebles puede explicar la dinámica del acceso al derecho a la vivienda en el país. Los inmuebles secundarios se han convertido en el activo predominante. Estos representan alrededor del 65 % de los activos totales en México, mientras que los inmuebles primarios sólo representan aproximadamente el 18 % de los mismos (Banco Mundial, 2024). La posesión de inmuebles secundarios se refleja, principalmente, en los grupos de ingreso más altos. Para el percentil más alto, representa alrededor del 40 % de su patrimonio total, mientras que para el más bajo compone menos del 15 % (Banco Mundial, 2024).

De manera paralela, la vivienda es menos asequible para la población. Por un lado, la pérdida de la capacidad adquisitiva en materia de vivienda hace que la población gaste más en alquileres o rentas de inmuebles. Las personas en el primer decil de ingreso destinan 61 % de su ingreso a rentas, mientras que las personas de los siguientes dos deciles destinan el 34 %, que excede el estándar internacional de ONU-Hábitat que es del 30 % de los ingresos (CONEVAL 2019).

Por otro lado, el precio promedio de la vivienda en México ha pasado de un millón 453 mil 996.7 pesos en 2020 a un millón 859 mil 043 pesos en términos reales, en el primer trimestre de 2025; es decir, un aumento del 28 % en cinco años. Asimismo, en el mismo periodo, el valor mediano de la vivienda pasó de 841 mil 787.6 pesos a un millón 197 mil 273 pesos; es decir, un aumento del 42.2 % (Sociedad Hipotecaria Federal, 2025). En ese sentido, el ISAI puede ser una herramienta redistributiva al gravar las transacciones en el mercado inmobiliario, en el contexto del crecimiento en los precios de la vivienda.

El comportamiento del mercado de inmuebles en México ha hecho que la vivienda se convierta en un instrumento de inversión. Lo anterior favorece la gentrificación y el desplazamiento de la población que no puede adquirir una vivienda a las periferias o a zonas con poco acceso a servicios públicos de calidad. Por lo tanto, el predial y el ISAI resultan ser instrumentos fiscales relevantes para el contexto del mercado de inmuebles. La progresividad de ambos permite que aquellos que posean o adquieran inmuebles de mayor valor, paguen más. Asimismo, estos ingresos fortalecen los recursos propios municipales y se pueden redistribuir a través del gasto público, así como a través de exenciones o tasas reducidas para las personas que mas lo necesitan.

3 Recaudación por impuestos a la vivienda

Pese a que los bienes inmuebles son el activo más grande de la región, la recaudación a través de los diferentes instrumentos fiscales existentes representa el 2 % de sus ingresos tributarios (Banco Mundial, 2024). Para el caso de México, la recaudación por predial e ISAI como porcentaje del PIB, en conjunto, es de apenas el 0.2 %.

3.1 El predial y el ISAI en los ingresos municipales

En 2024, los impuestos a la propiedad ascendieron a 87 mil 611.6 mdp, de los cuales, 53 mil 958.3 mdp provienen del predial y 33 mil 653.3.1 mdp por el ISAI. Asimismo, dichos impuestos representaron el 77.2 % de los recursos recaudados por impuestos y 46.5 % de los ingresos propios de los gobiernos municipales.

El predial tuvo una disminución en cuanto a su proporción en los ingresos propios y en los impuestos, a raíz de la pandemia del COVID-19, mientras que el ISAI ha tomado una mayor relevancia como fuente de ingresos (Figura 1).

De manera particular, la proporción del ISAI ha pasado de representar el 27.6 % de los impuestos en 2020 a componer el 31.6 % en 2022, para después disminuir dicha proporción a 29.7 en 2024 (Figura 2).

En la Figura 3, se observa que existe una alta disparidad entre la recaudación por impuestos a la vivienda tanto dentro de los estados como fuera de ellos. De manera específica, los municipios que recaudan más son aquellos que tienen una población alta y/o son capitales estatales. Los municipios que más recaudaron por predial e ISAI fueron Zapopan, Jalisco (3 mil 789.8 mdp); Querétaro, Querétaro (3 mil 620.6 mdp) y Guadalajara, Jalisco (2 mil 885.1 mdp).

Como se menciona anteriormente, una de las principales razones de fortalecer los ingresos a través de impuestos a la vivienda es por su potencial recaudatorio. El Banco Mundial (2024) estima un potencial del 3 % PIB para la región de ALC. En ese sentido, los municipios en México podrían recaudar alrededor de 2.8 puntos del PIB adicionales a través de impuestos como el predial o el ISAI.

3.2 ¿Por qué se recauda poco?

Algunos gobiernos municipales no cuentan con las capacidades fiscales para contribuir en un tema inherentemente municipal como la política de vivienda. Lo anterior se puede explicar a través de las capacidades administrativas con las que cuenta una hacienda municipal. Cuando se habla del fortalecimiento administrativo, deben de considerarse los recursos humanos, materiales y presupuestales con los que cuentan y la manera en la que se aprovechan. Diversos estudios concluyen que el aspecto administrativo como determinante en la recaudación resulta ser influyente¹.

Una manera en la que se reflejan las capacidades administrativas de las haciendas municipales es a través del uso del catastro. Lo anterior se debe a que termina por ser un determinante para la recaudación eficiente de impuestos como el predial, ya que la información que contiene permite conocer las dimensiones y ubicación de los inmuebles, que son variables consideradas para calcular el impuesto.

Según el Censo de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la CDMX, publicado por el INEGI, el 17.7 % de los municipios aún tienen su padrón catastral en formato de papel. Esto dificulta la actualización, el acceso, el manejo de la información y limita la eficiencia recaudatoria.

3.3 ¿Qué se puede hacer para recaudar más?

La AJF (2025) propone lo siguiente para impulsar la recaudación del predial:

• Implementar el uso de medios electrónicos y tecnologías de información e incluir la vinculación entre catastros actualizados y sistemas tributarios.
• Mejorar los sistemas catastrales utilizando la tecnología, aprovechando la información que genera el INEGI.
• Homologar los sistemas tributarios para el cálculo y la determinación del impuesto, con el fin de subir los valores en donde se han rezagado y ajustarlos en donde se hubieran incrementado por encima del valor real.

Dichas medidas fomentan una mayor eficiencia en la gestión de los recursos y también una mejor planificación del desarrollo urbano. Fortalecer la administración catastral contribuiría a que, por un lado, la tributación en materia de vivienda logre cobrar a aquellos que tengan más viviendas y, por el otro, alcanzar el potencial de gravar los inmuebles.

Para el caso del ISAI, Polı́tica Colectiva e INDESIG (2025) plantean las siguientes propuestas para fortalecer su recaudación y reducir desigualdades:

• Gravar la compra de inmuebles secundarios a través de tasas diferenciadas conforme el número de inmuebles adquiridos. Lo anterior garantizaría que los que quieran adquirir una segunda vivienda paguen más que aquellos que compren por primera vez.
• Diferenciar el pago del impuesto conforme a la zona en la que se compre el inmueble. Esto desincentivaría la especulación inmobiliaria en las zonas con mayor expulsión y desplazamiento de personas.
• Etiquetar una parte de los recursos recaudados en programas de acceso a la vivienda, así como inversiones en ordenamiento territorial y servicios públicos urbanos.

Estas no sólo permitirían que se capte de mejor manera el crecimiento en los precios de los inmuebles, también introduciría medidas que mitiguen las externalidades negativas de la especulación financiera de la vivienda. Asimismo, el etiquetado de los recursos redistribuiría los recursos hacia los que más lo necesitan, y permitiría que los municipios participen activamente en la elaboración de políticas públicas.

4 Implicaciones de política pública

Fortalecimiento de ingresos

Los gobiernos municipales, al ser los más cercanos a la población, requieren de recursos suficientes para proveer servicios públicos de calidad. Sin embargo, la recaudación tributaria tan sólo representa 1.6 % del PIB y alrededor del 73 % de los recursos municipales provienen de transferencias federales. Hacer más eficiente el cobro del predial y el ISAI permitiría elevar la recaudación de los gobiernos municipales en el actual contexto de aumento de precios en el mercado inmobiliario.

Reducción de desigualdades

Los bienes inmuebles representan más del 80 % del patrimonio en México. Sin embargo, la propiedad de un inmueble se concentra, principalmente, en las personas con mayores ingresos. Además, este grupo poblacional utiliza la vivienda como medio de inversión, ya que más del 50 % de la propiedad de inmuebles es a través de inmuebles secundarios.

Utilizar la política fiscal para gravar tanto la propiedad como sus transacciones garantizaría, por un lado, generar ingresos que fortalezcan las haciendas públicas municipales y, por el otro, fomentar la redistribución de los recursos recaudados a través del etiquetado del predial y el ISAI en programas de acceso a la vivienda e inversiones en ordenamiento territorial y servicios públicos municipales. El ISAI se puede rediseñar de tal forma que grave la compra de inmuebles secundarios, y que se diferencie en aquellas zonas donde exista un desplazamiento alto de la población.

Modernización y recaudación

El predial y el ISAI, aunque son una fuente importante de ingresos para los gobiernos municipales y, particularmente, el último ha tomado mayor relevancia como fuente de recursos en los últimos años, enfrentan retos que limitan su capacidad recaudatoria. Esto se refleja en que la recaudación por ambos impuestos alcanza apenas 0.2% del PIB.

Las capacidades administrativas de los municipios impiden el registro adecuado de los posibles contribuyentes del impuesto predial. Lo anterior se debe a la manera en la que se capturan los catastros en los gobiernos municipales. Mejorar los sistemas catastrales, así como homologar los sistemas tributarios para el cálculo y determinación de los impuestos permitiría, por un lado, contar con mayor eficiencia recaudatoria y, por otro, lograr captar las alzas en los precios de la vivienda para cobrar más a los que más tengan.