En 2019 se incorporaron al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) cuatro programas de becas escolares que, por medio de una transferencia monetaria, tienen el objetivo enfrentar la principal causa de deserción escolar: la falta de recursos económicos. En el PEF 2020 estos programas suman 71 mil 411 millones de pesos (mdp); es decir, 8.8% del gasto educativo. En este contexto, la reforma al Artículo 4 constitucional dicta que sus recursos no podrán reducirse en 2021.
1 Introducción
A partir de 2019, tras la desaparición de PROSPERA Programa de Inclusión Social, se integraron cuatro nuevos programas de becas escolares al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). Los nuevos programas se distinguen por ser parte de los programas prioritarios de la administración federal, estos son: Programa de becas de educación básica para el bienestar Benito Juárez; Programa de becas Elisa Acuña; Beca universal para estudiantes de educación media superior Benito Juárez; y, Jóvenes Escribiendo el Futuro.
El objetivo de la presente investigación es exponer los mecanismos de acción de dichos programas, así como sus asignaciones presupuestales y su participación respecto al total del gasto educativo para el ejercicio fiscal de 2020. Lo anterior en el marco de la reforma al Artículo 4 constitucional, que declara a las becas escolares como un derecho (Cámara de Diputados 2019).
2 Gasto público en programas prioritarios de becas
Las becas escolares son un instrumento utilizado para entregar a las familias o directamente a los alumnos recursos monetarios y/o en especie, a fin de cubrir los costos directos de la educación y compensar el ingreso que se obtendrían los alumnos si trabajaran en vez de estudiar (Laura Rawlings, Gloria Rubio 2003; Claudia Jacinto, Flavia Terigi 2007).
El gasto educativo en el PEF 2020 asciende a 808 mil 961 mdp. Los cuatro programas de becas prioritarios tienen, en conjunto, un presupuesto de 71 mil 411 mdp (ver Cuadro 1), que representa 8.8% del gasto educativo total programado (SHCP 2020a).
Las becas incrementaron su participación en el gasto educativo total a partir de 2019, cuando se incorporaron los programas Beca universal para estudiantes de nivel medio superior Benito Juárez y Jóvenes Escribiendo el Futuro a la estructura programática del PEF. En dicho ejercicio, los cuatro programas de becas prioritarios absorbieron 9% del presupuesto para educación, mientras que un año antes concentraron sólo 5.3% de los recursos destinados a educación.
En 2020, el presupuesto total destinado a dichos programas muestra una disminución anual real de 0.7% (ver figura 1), tras el incremento anual real de 67.4% en el gasto en becas escolares. Lo anterior, luego de la incorporación de los programas de becas para Educación Media Superior (EMS) y superior en 2019.
2.1 Programa de becas de educación básica para el bienestar Benito Juárez
Este programa, denominado anteriormente PROSPERA Programa de Inclusión Social, tiene el objetivo de otorgar becas para contribuir a la permanencia escolar de niñas, niños y adolescentes (NNA). Su cobertura es nacional y su población objetivo son las familias con NNA inscritos en Instituciones de Educación Básica (IEB) y/o con infantes menores de cinco años (DOF 2019a).
Asimismo, se señala que las personas en calidad de víctimas, migrantes, refugiadas y/o en condición de desplazamiento forzado interno serán incorporadas al programa de manera automática (DOF 2019a).
Actúa por medio de una transferencia monetaria de 800 pesos mensuales por familia y 800 pesos mensuales por NNA en calidad de víctima, migrante, refugiados y/o en condición de desplazamiento forzado interno. La beca se entrega bimestralmente hasta por 10 meses del ciclo escolar y está sujeta a la verificación del estatus de inscrito del becario en una IEB (DOF 2019a).
Es el programa de mayor relevancia presupuestal entre los cuatro programas prioritarios de becas, ya que tiene un presupuesto para 2020 de 30 mil 475 mdp. Este monto representa 3.8% del gasto educativo total para el año y 6.1% del total destinado a educación básica, donde se concentra 68% de los estudiantes del SEN.
Sin embargo, respecto al PEF 2019 el programa registró un recorte en su presupuesto de 29.3% en términos reales. La disminución en sus recursos corresponde a que en 2019, el entonces programa PROSPERA Programa de Inclusión Social, tenía entre su población objetivo a estudiantes de EMS y educación superior y, una vez que cambió de denominación a Programa de becas de educación básica para el bienestar Benito Juárez, migraron a los programas Beca universal para estudiantes de educación media superior Benito Juárez, Jóvenes Escribiendo el Futuro o al Programa de becas Elisa Acuña (DOF 2019c).
En el primer bimestre de 2020 el programa reportó un total de 3.7 millones de becarios, que representan 16.3% de la matrícula pública de estudiantes de IEB (Datos Abiertos 2020).
2.2 Beca universal para estudiantes de educación media superior Benito Juárez
Este programa otorga becas para la permanencia escolar y conclusión de alumnos inscritos en Instituciones de Educación Media Superior (IEMS) o Instituciones Públicas de Educación Media Superior (IPEMS) que se ubiquen en localidades o municipios indígenas, zonas de alta o muy alta marginación o de atención prioritaria (DOF 2020a).
La cobertura de este programa es nacional y su transferencia asciende a 800 pesos mensuales por becario de forma bimestral hasta por 30 meses, mientras se verifique el estatus de inscrito del becario (DOF 2020a).
Cuenta con un presupuesto de 28 mil 995 mdp para 2020; es decir, 3.6% del gasto educativo total y 25.4% de los recursos orientados a EMS. En comparación con 2019, el programa revela un incremento presupuestal de 62.1% en términos reales, dado que para este ejercicio fiscal se completó la migración de los becarios de PROSPERA en nivel medio superior a este programa y continúa con la conformación de su padrón.
En el primer bimestre de 2020 el programa tuvo registrados 4.2 millones de becarios, que representan 97.2% de los estudiantes de escuelas de EMS públicas (Datos Abiertos 2020).
2.3 Jóvenes Escribiendo el Futuro
El programa tiene el objetivo de otorgar becas para la permanencia escolar y conclusión de alumnos de nivel superior. Su cobertura es nacional y su población objetivo son alumnos inscritos en Instituciones Públicas de Educación Superior (IPES) o en Instituciones de Educación Superior (IES) que cuenten con convenio de colaboración y con una beca académica de 100%, de hasta 29 años de edad y con un ingreso mensual per cápita menor a la Línea de Pobreza por Ingresos (LPI) (DOF 2020b).
No obstante, el programa atenderá, sin considerar los requisitos de edad y condición socioeconómica, a los alumnos inscritos en Universidades interculturales; Escuelas Normales Indígenas; Escuelas Normales con educación intercultural; Escuelas Normales Rurales; Universidades para el Bienestar Benito Juárez García, y en la Universidad de la Salud de la Ciudad de México (DOF 2020b).
La beca asciende a 2 mil 400 pesos mensuales y su entrega será bimestral hasta por 40 mensualidades a cada becario en un periodo de cinco años, a reserva de verificar su estatus de inscripción vigente (DOF 2020b).
El programa tiene un presupuesto de 7 mil 776 mdp para 2020, que representa 1% del gasto educativo total y 5.8% del presupuesto para educación superior en el año. Respecto a su asignación en 2019, es posible observar un aumento real de 73.9% que de igual manera corresponde a la transferencia de becarios de nivel superior de PROSPERA a Jóvenes Escribiendo el Futuro.
Al cierre del bimestre de 2020, el programa contabilizó 259 mil 461 becarios; es decir, 9.4% de los estudiantes de nivel superior público (Datos Abiertos 2020).
2.4 Programa de becas Elisa Acuña
Este programa, antes Programa Nacional de Becas, otorga becas para que alumnos, egresados, personal docente, personal académico, profesores investigadores, investigadores y personal con funciones de dirección de IEB, media superior y/o superior del SEN permanezcan, egresen, realicen servicio social, alcancen la superación académica, se capaciten y/o realicen investigación mediante una beca (DOF 2019b).
Es operado por 13 unidades ejecutoras, entre ellas: Coordinación Nacional de Becas para el Bienestar Benito Juárez, Colegio de México (COLMEX), Instituto Politécnico Nacional (IPN), Subsecretaría de Educación Media Superior (SEMS), Universidad Autónoma Metropolitana (UAM) y Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Cada una de ellas seleccionará a los beneficiarios con base en sus propias convocatorias. De igual forma, determinará el monto de la beca, así como su periodicidad y las causas de suspensión de la misma (DOF 2019b).
En el PEF 2020, este programa registró una reducción real de 35.7% frente al PEF 2019, ya que tiene asignados 4 mil 164 mdp en el PEF 2020, que representan 0.5% del gasto educativo. El recorte en sus recursos se debe a que becarios de este programa en EMS han migrado al programa Beca universal para estudiantes de educación media superior Benito Juárez.
3 Población y acceso a educación
Durante 2019, en México se contabilizaron 26.6 millones de NNA en edad reglamentaria para cursar educación básica1; es decir, de 3 a 14 años (CONAPO 2018). Sin embargo, en el ciclo escolar 2018-2019, 3.1 millones de NNA quedaron fuera del sistema escolar (ver figura 2) (SEP 2019).
La transición al nivel medio superior representa un punto de inflexión en la trayectoria académica de los alumnos, ya que la mayor cantidad de población fuera del sistema educativo es la que se encuentra en edad reglamentaria para cursar la EMS. De los 6.7 millones de jóvenes de 15 a 17 años, sólo 4.2 millones estuvieron inscritos en el nivel y 2.4 millones se quedaron fuera. De igual manera, los alumnos que se inscriben a la EMS son los que registran la mayor tasa de abandono; de 100 alumnos inscritos al inicio del ciclo escolar, 13 dejan los estudios.
La Encuesta Nacional de Deserción en la Educación Media Superior (ENDEMS) muestra que la falta de dinero en el hogar es la principal causa de abandono de la EMS, ya que así lo señaló 36.4% de los alumnos que desertaron. La segunda causa es el disgusto por estudiar, con 7.8% y la tercera es considerar que trabajar es más importante que estudiar, con 7.2% de las respuestas (SEP 2012).
No obstante, los motivos que llevan al abandono escolar son diferentes entre mujeres y hombres. La encuesta reporta que para las mujeres la principal causa de deserción también es la falta de dinero, como lo reportó 33.7% de las alumnas, pero la segunda más mencionada es el embarazo o haber tenido un hijo, con 11.8% de las respuestas. La tercera es haberse casado, con 8.8% de las alumnas en esta situación (SEP 2012).
En el caso de los hombres la principal causa de abandono sigue siendo la falta de dinero, con 39.1% de los casos; seguida por el disgusto por estudiar, con 9.4% de los casos, y por la reprobación, con 9% de las respuestas (SEP 2012).
En este sentido, se observa que los programas de becas prioritarios buscan atender la principal causa de deserción: falta de dinero en el hogar, a través de transferencias monetarias. Por ejemplo, el programa Beca universal para estudiantes de educación media superior Benito Juárez se propuso en 2019 que 75% de sus becarios de 18 años concluyeran el nivel al cierre del ciclo escolar gracias a la beca, pero sólo se alcanzó un 22.8% al finalizar el ciclo (SHCP 2020b; SEP 2019).
Por su parte, el programa Jóvenes Escribiendo el Futuro tuvo el objetivo en 2019 de incrementar la tasa de cobertura de la educación superior en el ciclo escolar 2018-2019 a 39.9%, pero la cobertura alcanzada llegó a 33.9% (SHCP 2020b; SEP 2019).
El Programa de becas Elisa Acuña definió para 2019 el objetivo de que, por medio de la beca, 90.5% de los becarios de nivel superior permanecieran inscritos al finalizar el ciclo escolar, pero se alcanzó la permanencia de 89.1%. En el caso del nivel medio superior se planteó un porcentaje de permanencia de 77.3% de los becarios; no obstante, sólo se alcanzó 16.1% de permanencia (SHCP 2020b; SEP 2019).
Asimismo, el Programa de becas de educación básica para el bienestar Benito Juárez determinó para 2020 el objetivo de que, con la entrega de recursos monetarios a familias beneficiarias, 88.8% de los estudiantes de sexto grado de primaria transiten a secundaria y que 99% de los becarios de IEB permanezcan estudiando al cierre del ciclo (SHCP 2020b).
A pesar de esto, ninguna de las metas mencionadas fue alcanzada en 2019, ya que, como lo reporta la ENDEMS, hay factores subyacentes en los eventos de deserción escolar más allá de los económicos que afectan de forma diferenciada a alumnas y alumnos. Incrementar el acceso y la permanencia en el sistema educativo podría requerir de una estrategia más compleja que articule, no sólo la transferencia de recursos monetarios a los becarios, sino un marco de atención integral con perspectiva de género para las becarias y becarios.
En este contexto, la reforma del Artículo 4 constitucional establece como obligación del Estado la creación de un sistema de becas para estudiantes en condición de pobreza y dicta que los recursos asignados para programas de becas en el PEF y entidades federativas, no podrá ser disminuido, en términos reales, respecto a lo asignado en el ejercicio fiscal previo (Cámara de Diputados 2019).
4 Comentarios finales
Por medio de los programas prioritarios de becas se busca atender la principal causa de deserción, mas no la única. El mecanismo de acción de dichos programas se limita a transferencias monetarias, a reserva de comprobar el estatus de inscripción de los becarios cada periodo. Sin embargo, no se cuenta con otros instrumentos de atención y acompañamiento para los becarios a fin de prevenir el abandono escolar y otro conjunto de factores que pueden derivar en la deserción de los becarios.
También se observa que los programas no cuentan con una estrategia común, sino que actúan de manera desarticulada a pesar de cubrir los niveles básico, medio superior y superior. En el caso del Programa de becas Elisa Acuña esta situación es más acentuada, ya que es operado por 13 unidades ejecutoras que definen cada una los criterios de selección, suspensión y montos.
Asimismo, la ENDEMS, aunque es propia del nivel medio superior, pone de manifiesto las diferencias que existen entre los factores que confluyen en la deserción escolar de mujeres y hombres, no sólo en este nivel, sino a lo largo de toda su trayectoria académica. De este modo, se observa que los programas prioritarios carecen de una perspectiva de género que aborde de manera diferenciada las necesidades y factores de deserción de mujeres y hombres, desde el nivel básico hasta superior.
La experiencia de programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) sugiere que el costo de oportunidad de la educación podría incrementarse con la edad y también ser más alto para las niñas, por lo que sería necesario establecer transferencias mayores para adolescentes y niñas, como hacía PROSPERA, y reajustarlas según la inflación para evitar la caída de su valor real (Pablo Villatoro 2005).
La reforma al Artículo 4 constitucional, expone la necesidad de evaluar los beneficios y la efectividad de los mecanismos de acción de los programas prioritarios de becas y sus áreas de oportunidad, a fin de asegurar que la inversión educativa en estos grupos logre realmente su cometido y sea eficiente, dada su obligatoriedad por mandato constitucional y el porcentaje del gasto educativo que concentran.
