En el contexto del desarrollo sostenible, el gasto de inversión pública puede clasificarse por su impacto económico, social y ambiental, por lo que este documento indaga cuál de éstos ha sido priorizado en México. Esta clasificación considera la metodología de vinculación del gasto con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) establecida en Desarrollo sostenible: usos y recursos públicos (CIEP, 2023). Por lo que se analizan también los programas con más gasto y los proyectos prioritarios que están vinculados a los ODS. Se concluye que mantener el nivel actual de gasto de inversión en términos presupuestarios es un reto que se añade al que representan el avance y cumplimiento del desarrollo sostenible.
1 Impacto del gasto de inversión
El sistema fiscal contribuye a la consecución y avance de los ODS (CIEP 2023); entre sus rubros más importantes, el gasto de inversión destaca por su promoción al crecimiento económico, a la cohesión social y por su papel como instrumento de política contracíclica (Izquierdo y Vasallo 2010). Adicionalmente, en el contexto del desarrollo sostenible, la inversión juega un papel relevante debido al impacto transversal que tiene en diversos temas, tales como: salud, educación, transporte, equidad de género, entre otros; todos ellos relacionados con los ODS (CIEP 2023).
La infraestructura es el componente más importante del gasto de inversión y puede clasificarse por su impacto en variables económicas, sociales y ambientales (Sánchez et al. 2017). Los características generales de cada uno de ellos se describe a continuación (cuadro 1):
Impacto Económico: Se refiere a la reducción de costos logísticos y al mejor uso de los factores de la producción.
Impacto Ambiental: Implica reducir el impacto en el medio ambiente así como el uso de energía.
Impacto Social: Amplía la accesibilidad y conexión de las comunidades a los servicios que proporciona la infraestructura así como reducir la desigualdad.
Una particularidad de los ODS es que algunos de ellos están interrelacionados; por ejemplo, para el cumplimiento del ODS 1 Fin de la pobreza se requiere del cumplimiento del ODS 10 Reducción de las desigualdades. Por lo cual, esta clasificación debe considerarse como una síntesis de información para el estudio de un posible equilibrio entre los tres tipos de impacto y la transversalidad que tiene la inversión en los ODS (Sánchez et al. 2017). Aunque esta clasificación no es propia del CONAC, permite analizar las prioridades del gasto de inversión en el país.
El objetivo de este documento es analizar el tipo de impacto del gasto de inversión pública en México de 2018 a 2023 a partir de la clasificación antes mencionada y contribuir al debate en torno a cuáles de los objetivos requieren mayor atención en términos de presupuesto. Los datos utilizados provienen de la Vinculación de Programas Presupuestarios del PEF a los Objetivos de Desarrollo Sostenible que hace la SHCP cada año para relacionar el presupuesto con la Agenda 2030.
De acuerdo con Sánchez et al. (2017) los tres pilares temáticos deben lograrse de forma equilibrada para alcanzar el desarrollo sostenible. Sin embargo, la asignación presupuestaria en cada tipo de impacto depende de los planes de política pública y de los asuntos prioritarios del país 1.
Cuadro 1: Servicios de Infraestructura y ODS
2 Gasto de Inversión 2018 – 2023
A continuación se estima si el gasto de inversión económica social y ambiental tiene una vinculación directa o indirecta con cada ODS. Para ello se siguió la primera metodología de vinculación directa (CIEP 2023). Esta considera la duplicidad del gasto entre los ODS, lo cual permite dar sentido de equilibrio a los tipos de impacto sin priorizar alguno de los ODS o alguna de las contribuciones. Además, es la metodología más próxima a la establecida por la SHCP, la cual involucra a más de un ODS en cada programa y en diferente tipo de contribución.
La figura 1 muestra la evolución del impacto del gasto de inversión de 2018 a 2023. El cual identifica una tendencia positiva a lo largo del período de estudio y una participación heterogénea entre las contribuciones directa e indirecta. Considerando ambas contribuciones, el impacto social predomina por sobre los tres tipos de impacto. Sin embargo, al considerar sólo la contribución directa, el impacto económico es el que predomina. Destaca que en ninguno de los años se ha priorizado el gasto de inversión ambiental.
Figura 1: Gasto por tipo de contribución e impacto
Adicionalmente, en la figura 2 se observa que en 2022 se presentaron disminuciones en el gasto de inversión vinculado con los tres tipos de impacto (económico, social y ambiental) (SHCP 2022).
Figura 2: Variación del tipo de impacto
Cabe mencionar que de 2017 a 2020, el gasto de inversión estuvo por debajo del 4 % del PIB, el mínimo necesario para impulsar el desarrollo sostenible (CEPAL, 2022). En 2021 se recuperó el gasto de inversión en 4.4 % respecto al PIB, pero para 2022 y 2023 la inversión aprobada se ha estimado por debajo de éste mínimo, en 3.4 % y 3.8 %, respectivamente.
2.1 Programas del gasto de inversión vinculado a los ODS
Entre los programas presupuestarios vinculados con el gasto de inversión se encuentran tres que son transversales a los tres tipos de impacto: el Proyecto de infraestructura económica de hidrocarburos, el FAIS Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal y el FAIS de Entidades Federativas, (ver cuadro 2).
De acuerdo con el cuadro 2, otros tres programas son representativos de cada impacto. Para el económico sobresale el de Proyectos de Transporte Masivo de Pasajeros, en el ambiental el de Mantenimiento de Infraestructura y en el social la Coordinación de política energética en electricidad.
Destaca el Proyecto de infraestructura económica de hidrocarburos por ser el de mayor gasto con 402 mil 199 mdp aprobados para 2023, lo cual representa el 33.8% del total destinado a inversión pública.
Cuadro 2: Principales programas del gasto vinculado a ODS de 2018 a 2023
2.2 Proyectos Prioritarios y ODS
Los proyectos prioritarios como parte del gasto en infraestructura no forman parte de un programa en específico sino que son transversales a varios, por lo que tienen impacto en diferentes ODS y metas. El gasto de inversión para estos programas y proyectos en 2023 asciende a 204 mil 108 mdp, sin embargo, ninguno muestra impacto ambiental, (ver cuadro 3).
Tanto el Tren Maya como el Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec tienen un presupuesto vinculado a metas de impacto económico. Mientras que el gasto en la Refinería Dos Bocas está relacionado con el gasto de impacto social y sólo el Tren Interurbano de Toluca comparte los rubros de impacto económico y social.
Cuadro 3: ODS en los Proyectos Prioritarios
3 Implicaciones de política pública
El gasto de inversión pública tiene impacto económico, social y ambiental y contribuye transversalmente a todos los ODS. Si se analiza la vinculación directa, la inversión pública ha priorizado el impacto económico; y si se toman en cuenta las vinculaciones directas e indirectas, se observa un mayor impacto social. El impacto ambiental, pese a haber aumentado en el período, permanece rezagado.
El análisis programático identificó que existen tres programas transversales a los tres tipos de impacto, pero que predominan los relacionados con la infraestructura económica de hidrocarburos y que los proyectos prioritarios sólo contribuyen al gasto de inversión de impacto económico y social, dejando nuevamente de lado los de impacto ambiental.
Un área de oportunidad en los programas y vinculaciones presupuestales se encuentra en el gasto de inversión relacionado con el medio ambiente, los datos analizados muestran que se requiere un mayor equilibrio entre el presupuesto (CIEP 2023) y el resto de los ODS. El gasto de inversión pública que representa el 15.6 % del gasto total en 2023, prioriza el uso de hidrocarburos, lo cual, contrasta con el ODS 7 y su meta 7.2 que busca aumentar el porcentaje de energía renovable para 2030.
Para continuar avanzando en los objetivos de la Agenda 2030 se requiere reforzar la inversión pública, por lo que es necesario fortalecer el sistema fiscal y la vinculación del presupuesto con los ODS para el beneficio de las generaciones presentes y futuras.
- El logro equilibrado de cada impacto asume que debe darse el mismo nivel de importancia de los ejes temáticos para el avance del desarrollo sostenible.↩︎
