La inversión en servicios de cuidado para la primera infancia puede traer beneficios, tanto para las niñas y los niños, como para sus madres. En 2021, el presupuesto dirigido a este cuidado es de 18 mil 382.8 mdp, incrementando 8.3 % real respecto a 2020, pero dicho presupuesto representa solo 0.4 % del gasto programable. Los servicios públicos de cuidado se prestan a trabajadoras formales, mientras que las trabajadoras informales solo pueden recurrir a un programa de apoyo económico para el cuidado. Sin embargo, el cierre de estos espacios, derivado de la pandemia, afecta a todas las trabajadoras sin distinción.
1 Introducción
La inversión en servicios públicos de cuidado de la primera infancia tiene beneficios a corto y largo plazo. En el corto plazo, estos servicios permiten a las madres tener un trabajo remunerado fuera del hogar, mientras que en el largo, contribuyen al desarrollo integral infantil. En algunos países de Latinoamérica1, el acceso a dichos servicios incrementa entre 2% y 22% la probabilidad de que la madre se integre al mercado laboral (Mateo, M. y Rodriguez-Chamussy, L., 2016). Además, durante los primeros tres años de vida, el desarrollo cerebral depende, en gran medida, de la interacción entre las niñas y niños y sus cuidadores (UNICEF, IIPE-UNESCO y OEI, 2015).
En México existen leyes que sustentan la prestación de servicios de cuidado de la primera infancia. La Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (LGDNNA) establece que deben implementarse acciones para lograr un desarrollo integral pleno de esta población2 (Cámara de Diputados, 2019). Además, la a Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil (LGPSACDII) señala que debe garantizarse el acceso a estos servicios, que serán proporcionados por Centros de Atención Infantil (CAI), brindando protección, esparcimiento, alimentación y salud3 (Cámara de Diputados, 2018).
El objetivo de este trabajo es identificar y analizar los servicios públicos y programas sociales que proporciona el Estado para el cuidado de la primera infancia en México. A lo largo de este trabajo, se utilizará la palabra cuidado para referirse a los cuidados de la primera infancia.
2 El cuidado en México
El principal medio de cuidado de las niñas y los niños con madres trabajadoras es algún familiar. La ENESS (2017) indica que 46.7% de las y los menores de 6 años fue cuidado por un familiar mientras su madre trabajaba. Además, 20.8% fue cuidado por ella misma durante su jornada laboral. Solo 12.6% de las niñas y los niños menores de 6 años asistió a una guardería mientras su madre trabajaba. Del total de menores que usaron estos servicios, 77.1% asistió a una guardería pública y 22.9%, a una privada (ver figura 1).
Los servicios públicos de cuidado carecen de confianza por parte de las madres trabajadoras. La Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social (ENESS) (2017) señala que 16.4% de las y los menores de 6 años hijos de madres trabajadoras no utiliza servicios de guardería debido a que la madre no confía en los servicios. Además, el acceso al derecho de recibir estos servicios es limitado a trabajadoras formales.11.32% de estos menores no asistieron a una guardería pública por no tener derecho al servicio, ya que la madre no estaba afiliada al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) (ver figura 2).
3 Servicios públicos y programas para el cuidado
El gobierno federal proporciona cuidado a la primera infancia a través de:
CAI públicos: Servicios de guardería del IMSS y Servicios de Estancias de Bienestar y Desarrollo Infantil (EBDI) del ISSSTE. Ambos servicios para trabajadoras formales afiliadas.
Un programa social: Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras (PABNNHMT), para trabajadoras informales:
El presupuesto destinado al cuidado de la primera infancia tuvo un incremento de 2020 a 2021. Este presupuesto suma 18 mil 382.8 millones de pesos en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2021, que representa un incremento de 8.3% respecto al PEF 2020, en términos reales. Asimismo, este monto equivale a 0.4% del gasto programable en el PEF 2021 (SHCP, 2019) (SHCP, 2020b).
3.1 CAI públicos
El presupuesto para los Servicios de guardería ha crecido en los últimos tres años, por lo que ha incrementado el número de menores inscritos. Sin embargo, de 2019 a 2020 hubo una reducción en el número de guarderías. De 2020 a 2021 su presupuesto creció 1.4% en términos reales, con lo que se espera fortalecer la instalación de guarderías e incrementar el número de menores inscritos en 2021 (ver cuadro 1).
Por otra parte, de 2018 a 2019 se redujo, tanto el número de estancias, como de menores inscritos a los Servicios de EBDI, pero de 2020 a 2021 su presupuesto incrementó 45.7% en términos reales. El análisis presupuestario para las EBDI es menos preciso, ya que en el PEF no se especifica el monto destinado a las estancias para años anteriores a 2020. Estos recursos estaban incluidos en el programa presupuestario Prestaciones sociales del ISSSTE (ver cuadro 1).
3.2 Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras
Tiene el objetivo de mejorar las condiciones de acceso y permanencia en el mercado laboral por medio de apoyos económicos para obtener cuidado y atención infantil. Los beneficiarios son las madres, padres solteros o tutores que buscan empleo, trabajan o estudian, que tengan hijas o hijos de entre uno a 6 años y que no tengan acceso a sistemas de seguridad social para el cuidado de las y los menores. El apoyo económico consiste en transferencias monetarias, que dependen del número de hijas e hijos con o sin discapacidad (DOF, 2019). Si bien las transferencias pueden ser de apoyo para pagar un servicio de cuidado privado, este método no abona al problema actual del cuidado, ya que no proporciona un espacio para que las y los menores accedan a servicios de cuidado de calidad que garanticen un desarrollo integral.
Durante 2019 el programa no cumplió sus metas programadas, ya que tuvo un subejercicio de presupuesto y no atendió al total de la población objetivo. Este programa ejerció 3.3% menos de su presupuesto aprobado para 2019 (SHCP, 2020a). Además, la población atendida fue solo 17.4% de la población objetivo (Bienestar, 2020). De 2020 a 2021 se observa un incremento de presupuesto de 18.4% en términos reales (ver cuadro 2).
El programa presenta deficiencias en su planeación, principalmente por problemas en la definición de la población objetivo. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) menciona que debe profundizarse en la información sobre la población prioritaria para poder focalizar los apoyos y acotar y cuantificar mejor a la población objetivo. Además, el programa no cuenta con una evaluación que dé seguimiento al cuidado de las y los menores, pues este cuidado es el que contribuiría al cumplimiento del objetivo del programa (CONEVAL, 2020).
El programa tiene áreas de oportunidad para mejorar su desempeño. El objetivo del programa es la incorporación al mercado laboral, mas no la calidad del cuidado de las niñas y los niños. Por lo anterior, CONEVAL recomienda promover no solo un enfoque de cuidado, sino de desarrollo integral que considere la información física, mental, emocional y social. Para ello se sugiere la implementación de capacitaciones y asesorías sobre el cuidado de las niñas y niños (CONEVAL, 2020).
4 Cuidado frente a la pandemia
El cierre de guarderías y escuelas derivado de la pandemia por Covid-19 tuvo un impacto en la dinámica familiar. La suspensión de actividades de estos espacios de cuidado ha provocado que madres y padres tengan que modificar su rutina, ya que ahora deben cuidar a sus hijas e hijos y apoyar su aprendizaje desde casa (Luna-Bazaldua y Pushparatnam, 2020).
La posibilidad de acceder de nuevo a los centros de cuidado infantil puede beneficiar, tanto a las madres, como a las hijas y los hijos. De acuerdo con estudios de Luna-Bazaldua y Pushparatnam (2020) y Bermudez (2020), la reanudación de la atención presencial segura de estos servicios debería ser prioridad por las siguientes razones:
Beneficios para la primera infancia: El acceso a los servicios de cuidado permite la satisfacción de las necesidades de las y los menores, como la nutrición, educación y desarrollo socioemocional y cognitivo.
Beneficios para madres y padres: Estos podrán reincorporarse al mercado laboral para favorecer la recuperación de la economía familiar. Cabe señalar que esta crisis afectó en mayor medida a las mujeres, debido a que aumentó la carga de trabajo no remunerado en los hogares.
Más que un espacio de aprendizaje: Los centros de cuidado se convierten en un espacio protector y proveedor de oportunidades. Además, permiten fortalecer las redes de protección social, especialmente para familias vulnerables.
4.1 Gasto en el cuidado frente a la pandemia
En México, las madres y padres no han contado con el apoyo suficiente para el cuidado de sus hijas e hijos menores frente a la pandemia. No se han presentado esfuerzos presupuestarios para encarar este problema ya que, con el objetivo de frenar los contagios de Covid-19, los CAI públicos no están operando al 100% de su capacidad (IMSS 2020). Al tercer trimestre de 2020, además de que no se observó un mayor gasto en estos servicios y programas, estos no han gastado el monto programado al periodo (ver cuadro 3).
5 Implicaciones de política pública
El gasto destinado a la creación de un sistema integral de cuidados para la primera infancia puede derivar en beneficios, tanto para las niñas y los niños, como para las madres. Además de contribuir con el desarrollo integral infantil, un sistema de cuidados haría posible la integración de las mujeres al mercado laboral. Con ello se contribuiría al cumplimiento de algunos Objetivos del Desarrollo Sostenible, como la igualdad de género, trabajo decente, fin de la pobreza y hambre cero.
Los servicios de cuidado benefician a madres y padres que trabajan en el sector formal, pero se necesita crear y fortalecer los servicios y programas dirigidos a las madres y padres que trabajan en el sector informal y no reciben prestaciones sociales. El PABNNHMT puede ser de apoyo para incrementar los ingresos familiares; sin embargo, no existe una evaluación que permita verificar que las transferencias se utilicen para pagar un servicio de cuidado infantil privado de calidad. Por lo anterior, si se pretende continuar con este tipo de programas, es necesario que estos tengan una planeación sólida, identificando correctamente a su población objetivo, llevando a cabo estrategias que garanticen el desarrollo infantil y estableciendo un sistema de evaluación para comprobar que el programa esté cumpliendo sus objetivos.
En el contexto de la pandemia, el cuidado en casa tiene limitaciones que pueden ampliar las desigualdades sociales y de género. Por ello, es fundamental que el gobierno desarrolle estrategias y haga uso eficiente de los recursos disponibles para la reactivación segura de los centros públicos de cuidado.
