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Tras la Reforma Educativa de 2019, el Estado tiene nuevas obligaciones que revelan la necesidad de más infraestructura educativa. Sin embargo, el gasto educativo estimado para 2020 carece de una reestructura, en línea con las atribuciones adquiridas. La mayor parte del presupuesto educativo sería destinado a gasto corriente, y el gasto de obra pública, que representa 0.1% del presupuesto para educación, anticipa un recorte de 47.2% en el Proyecto de Presupuesto (PPEF) 2020 respecto al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2019.

1 Introducción

La Reforma Educativa incluyó modificaciones a los artículos 3, 31 y 73 constitucionales que adelantan la necesidad de recursos públicos para su materialización. Sin embargo, el Proyecto del PPEF 2020 no presenta cambios significativos en la estructura del presupuesto educativo y estima un crecimiento de 0.5% en términos reales respecto al PEF 2019 (SHCP 2019a, 2019b).

La Reforma Educativa de 2019 implica nuevas atribuciones para el Estado en todos los niveles educativos. Por ejemplo, las modificaciones al artículo 3 incluyen la declaración de la educación inicial como parte de la educación básica y obligatoria, así como la obligatoriedad de la educación superior (Cámara de Diputados 2019).

La Constitución establece que el Estado está encargado de impartir y garantizar la educación inicial, preescolar, primaria, secundaria, media superior y superior (Cámara de Diputados 2019), lo que revela la necesidad de incrementar la infraestructura educativa para atender a los estudiantes actuales y a los que se pretende incorporar al Sistema Educativo Nacional (SEN).

El objetivo de este boletín es analizar la distribución y monto del gasto educativo propuesto en el PPEF 2020, primer Paquete Económico posterior a la aprobación de la Reforma Educativa de 2019.

2 Reforma Educativa 2019

La Reforma Educativa de 2019 contiene los siguientes cambios:

  • Educación inicial:

Se considera parte de la educación básica y, por lo tanto, obligatoria. Además, se le reconoce como un derecho de la niñez (Cámara de Diputados 2019; Secretaría de Gobernación 2019). En el artículo 12 transitorio se afirma que, en un plazo no mayor a 180 días a partir de la entrada en vigor de la Reforma, el Ejecutivo Federal tiene la obligación de definir la Estrategia Nacional de Atención a la Primera Infancia. Con ella deberá definir la gradualidad de la impartición de la educación inicial y su financiamiento (Cámara de Diputados 2019; Secretaría de Gobernación 2019).

  • Educación superior:

Se declara obligatoria y se le confiere al Estado la responsabilidad de su obligatoriedad. Con este fin, el Ejecutivo Federal y las autoridades locales deben definir políticas de fomento a la inclusión, permanencia y continuidad en el SEN, y deben proporcionar medios de acceso al nivel superior para los estudiantes que cumplan con los requisitos dispuestos por las instituciones públicas (Cámara de Diputados 2019; Secretaría de Gobernación 2019).

El artículo 15 transitorio dicta que, para dar cumplimiento a la obligatoriedad de la educación a nivel superior, se incluirán los recursos necesarios en el presupuesto de la federación y en los presupuestos de estados y municipios. De igual forma se establecerá un fondo federal especial para asegurar a largo plazo los recursos económicos necesarios para garantizar la obligatoriedad del nivel además de la plurianualidad de la infraestructura (Cámara de Diputados 2019; Secretaría de Gobernación 2019).

El artículo 11 transitorio determina que se habrán de actualizar los planes y programas de estudio de escuelas normales, y también se mejorará su infraestructura y equipamiento. Asimismo, establece el Ejecutivo Federal, en un plazo no mayor a 180 días a partir de la entrada en vigor de la Reforma, debe definir la Estrategia Nacional de Mejora de las Escuelas Normales, con la que se determinarán las acciones para el fortalecimiento de estas instituciones (Cámara de Diputados 2019; Secretaría de Gobernación 2019).

  • Ciencia y tecnología:

El Estado tiene la obligación de apoyar la investigación e innovación científica, humanística y tecnológica, proveyendo los recursos y estímulos suficientes. Además, está comprometido a garantizar el acceso a la información que derive de éstas (Cámara de Diputados 2019; Secretaría de Gobernación 2019).

  • Organismo para la Mejora Continua de la Educación:

En sustitución del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), se crea el Organismo para la Mejora Continua de la Educación, ente público descentralizado, no sectorizado, con autonomía técnica, operativa, presupuestaria, de decisión y de gestión, con personalidad jurídica y patrimonio propios (Cámara de Diputados 2019; Secretaría de Gobernación 2019).

A este ente le corresponde llevar a cabo estudios, investigaciones especializadas y evaluaciones diagnósticas a los docentes. Al tiempo, debe determinar los indicadores de resultados de la mejora continua de la educación, entre otras funciones (Cámara de Diputados 2019; Secretaría de Gobernación 2019).

  • Docentes:

Se establece que los docentes tienen el derecho de acceder a un sistema integral para su formación, capacitación y actualización, en el cual se contempla una retroalimentación por medio de evaluaciones diagnósticas. El artículo 3 transitorio dicta sin efecto los actos que afectaron la permanencia de los docentes en el servicio, referidos a la aplicación de la Ley General del Servicio Profesional Docente (Cámara de Diputados 2019; Secretaría de Gobernación 2019).

El Estado también está a cargo de fortalecer las instituciones públicas de formación docente, sobre todo las escuelas normales (Cámara de Diputados 2019; Secretaría de Gobernación 2019).

  • Sistema Educativo Nacional:

El Estado deberá garantizar que los materiales didácticos, la infraestructura educativa, su mantenimiento y las condiciones del entorno sean idóneos (Cámara de Diputados 2019; Secretaría de Gobernación 2019).

Los planes y programas de estudio deberán integrar la perspectiva de género y una formación integral en ciencias y humanidades: matemáticas, lecto-escritura, literacidad, historia, geografía, civismo, filosofía, tecnología, innovación, lenguas indígenas mexicanas, lenguas extranjeras, educación física, deporte, artes (en especial música), estilos de vida saludables, educación sexual y reproductiva, y el cuidado ambiental (Cámara de Diputados 2019; Secretaría de Gobernación 2019).

En escuelas básicas en zonas de alta marginación se aplicarán acciones para mejorar las condiciones de vida los alumnos, en especial de tipo alimentario. En los pueblos y comunidades indígenas se asegura la impartición de educación plurilingüe e intercultural. (Cámara de Diputados 2019; Secretaría de Gobernación 2019).

También se deberán aplicar estrategias que aseguren el derecho a la educación en distintos tipos y modalidades para personas adultas (Cámara de Diputados 2019; Secretaría de Gobernación 2019).

Se establece que el SEN será inclusivo, intercultural, integral y de excelencia. Para tal efecto, el artículo 18 transitorio dicta que, en un plazo no mayor a 180 días a partir de la entrada en vigor de la Reforma, habrá de definir una Estrategia Nacional de Inclusión Educativa, por medio de la cual se precisarán las acciones y etapas para su cumplimiento progresivo (Cámara de Diputados 2019; Secretaría de Gobernación 2019).

3 Presupuesto educativo 2020

El gasto educativo propuesto para 2020 en el PPEF, entendido como la suma de lo asignado a la función educación y lo asignado a la Secretaría de Educación Pública (SEP) por medio de funciones distintas a educación, asciende a 807 mil 305 millones de pesos (mdp), este monto implicaría un incremento en términos reales de 0.5%, en comparación con el PEF 2019 (SHCP 2019a, 2019b).

De aprobarse, este significaría el primer incremento para el gasto educativo en cinco años. No obstante, el crecimiento previsto para 2020 no estaría acompañado de una reestructuración del gasto.

La mayoría de los recursos continuarían enfocados a cubrir el gasto corriente; es decir, al pago de nómina, servicios y otros gastos de consumo del sector educativo. Lo anterior, a pesar de las necesidades de infraestructura que supone la Reforma Educativa de 2019 ante la demanda de espacios que implica la obligatoriedad de la educación inicial y la superior, así como el compromiso de mejorar la infraestructura de las escuelas normales.

Para el ciclo escolar 2017-2018, la SEP tuvo registro de 4 mil 47 planteles de educación superior pública y 966 escuelas de educación inicial pública (SEP 2018b). No obstante, en dicho ciclo escolar la tasa cobertura de educación superior1 fue de 38.4% (SEP 2018a) y se estima que, del total de niños de 0 a 3 años en México, sólo 1.1% estuvo inscrito en educación inicial2 durante el mismo periodo (SEP 2018a; CONAPO 2018).

En el PPEF 2020, 98% del presupuesto educativo estaría destinado a gasto corriente, 1.9% a la adquisición de bienes inmuebles (gasto de capital diferente de obra pública), 0.1% a la construcción de obra pública y 0.02% a gasto corriente por concepto de gastos indirectos de programas de subsidios.

Respecto al PEF 2019 el gasto corriente tendría un incremento real de 0.6%, mientras que el gasto de capital diferente de obra pública observaría un descenso real de 0.5% y la obra pública una diminución real de 47.2 por ciento. Para gasto corriente por concepto de gastos indirectos de programas de subsidios se estima una reducción de 19.8% real.

3.1 Subfunciones

A pesar de las diferentes estrategias nacionales que se comprometieron con la Reforma Educativa y de los compromisos adquiridos por el Estado con todos los niveles educativos, la ciencia, tecnología, deporte y cultura, de las 12 subfunciones que conforman el gasto educativo, sólo cinco esperan incrementos reales en PPEF 2020 (ver gráfico 1).

Figura 1. PPEF 2020. Presupuesto educativo por subfunciones.

La subfunción deporte y recreación anticipa un crecimiento real de 55.8%, al pasar de un presupuesto de mil 719 mdp en el PEF 2019 a 2 mil 775 mdp en el PPEF 2020, incremento que responde al aumento de recursos en el programa Atención al deporte y en el programa prioritario de la administración: Programa de Cultura Física y Deporte.

La subfunción educación superior proyecta un crecimiento real de 1.3% para 2020 y la subfunción Educación media superior espera un aumento real de 6.2%, incrementos también sustentados en mayores recursos destinados a los programas prioritarios del Ejecutivo Federal: Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez, que concentraría 25.4% del gasto total para media superior, y Jóvenes Escribiendo el Futuro, que aportaría 5.8% del total para nivel superior.

Por otra parte, la subfunción investigación científica estima un incremento real de 3.4% gracias a mayores recursos en los dos programas presupuestarios que la conforman: Investigación científica y desarrollo tecnológico, y Mantenimiento de infraestructura.

La subfunción otros servicios educativos y actividades inherentes anticipa un incremento real de 7.9% frente al PEF 2019 gracias un significativo incremento en los recursos del programa Apoyos a centros y organizaciones de educación, mediante el cual la federación otorga subsidios a centros y organizaciones de la sociedad civil vinculados a educación media superior y superior, y a las entidades federativas para complementar financieramente su operación para la prestación de servicios educativos. Los recursos del programa pasarían de un presupuesto de 94.2 mdp en 2019 a uno de 2 mil 594 mdp en 2020.

Opuestamente, desarrollo tecnológico es la subfunción que espera el mayor recorte, con una baja real de 55% en comparación con el PEF 2019. El descenso responde a un recorte de la misma magnitud en los recursos a través del programa Investigación científica y desarrollo tecnológico.

Entre las subfunciones con recortes destaca educación básica, que incorpora a la educación inicial y que concentró 72% de la matrícula de estudiantes de educación pública en ciclo escolar 2017-2018 (SEP 2018b). Educación básica proyecta un descenso de 1.4% real ya que, entre los 26 programas presupuestarios que dirigen recursos a esta subfunción, sólo tres registrarían incrementos en 2020: Diseño de la política educativa; Producción y distribución de libros y materiales educativos; y, Servicios de educación básica en la Ciudad de México.

Los dos programas que financian a la educación inicial y que aportarían 1.1% del presupuesto destinado a educación básica en 2020: Educación inicial y básica comunitaria, y Expansión de la educación inicial adelantan reducciones presupuestales de 4.5% y 3.5% real, en ese orden.

Otros programas como: Programa Nacional de Reconstrucción; Programa de Becas Elisa Acuña (antes Programa Nacional de Becas); y, Escuelas de Tiempo Completo anticipan recortes de 98.9%, 62% y 51.7% en términos reales, respectivamente (ver gráfico 2).

Figura 2. PPEF 2020. Programas de educación básica

3.2 Programas presupuestarios

Entre los 68 programas presupuestarios que conformarían el total del presupuesto educativo de 2020, 37 prevén recortes en términos reales y 21 esperan incrementos reales en comparación con el PEF 2019. En el PPEF 2020 también se contempla la eliminación de seis programas presupuestarios presentes en el PEF 2019 y la creación de cinco programas presupuestarios nuevos (ver cuadros 1, 2 y 3).

Cuadro 1. Función Educación. Programas presupuestarios PEF 2019 y PPEF 2020 (1/3)

 

Cuadro 2. Función Educación. Programas presupuestarios PEF 2019 y PPEF 2020 (2/3)

 

Cuadro 3. Función Educación. Programas presupuestarios PEF 2019 y PPEF 2020 (3/3)

El programa Apoyos a centros y organizaciones de educación es el programa que adelanta el mayor crecimiento con una variación real de 398.7%. No obstante, dicho programa abarca solamente 0.4% del gasto educativo total. Los programas Jóvenes Escribiendo el Futuro y Beca universal para estudiantes de educación media superior Benito Juárez, que representarían en conjunto 4.6% del gasto educativo total, destacan también entre los mayores incrementos anuales, ya que prevén aumentos reales de 73.8% y 62%, respectivamente.

A pesar de los compromisos adquiridos por el Estado con la Reforma Educativa, los programas Programa Nacional de Reconstrucción; Expansión de la educación media superior y superior; y Mantenimiento de infraestructura tendrían las disminuciones más pronunciadas (ver gráfico 3).

Figura 3. PPEF 2020. Programas seleccionados del presupuesto educativo.

Además, otros programas que impactan de manera directa en el cometido de lograr un SEN inclusivo, intercultural, integral y de excelencia como Políticas de igualdad de género en el sector educativo, Programa Nacional de Inglés y Programa para el desarrollo profesional docente, prevén recortes significativos en el PPEF 2020.

Pese a la eliminación e incorporación de programas presupuestarios, y aun con la reorientación de recursos entre éstos, el programa Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE) servicios personales, que cubre la nómina de los docentes de educación básica, sigue siendo el programa que concentra la mayor parte del gasto educativo total. A este programa se orientaría 44.3% del gasto educativo de 2020, por lo que su presupuesto representaría 1.4% del Producto Interno Bruto (PIB) del país y 72.1% del gasto total asignado a educación básica.

4 Comentarios finales

Si bien, el PPEF 2020 adelanta un incremento en términos reales para el gasto educativo agregado, al observar el gasto según subfunciones y programas presupuestarios, se encuentra que la mayoría de ellos esperan recortes respecto al PEF 2019, por lo que el incremento del total del gasto educativo se sostiene en la reorientación de recursos a programas prioritarios del Ejecutivo Federal.

Esta reasignación de recursos no corresponde necesariamente con las áreas prioritarias que enmarca la Reforma Educativa. Por medio de esta reforma constitucional se dictaron obligaciones para el Estado y el Ejecutivo Federal en torno a la educación básica, educación superior, educación indígena, infraestructura educativa, planes y programas de estudio, cultura, deporte, ciencia, tecnología y formación docente, entre otros elementos que pretenden lograr un SEN de excelencia.

No obstante, la composición del presupuesto educativo en el PPEF 2020 no parece estar en línea con las encomiendas de la Reforma Educativa. Por ejemplo, el presupuesto destinado a educación inicial sería reducido por octavo año consecutivo. En 2020 prevé una disminución de 4.4% en términos reales, comparado con el PEF 2019.

La estructura del gasto replica la observada en los últimos siete años, que destina la mayor parte del presupuesto educativo a gasto corriente que, a su vez, es impulsado por la nómina docente de nivel básico, ya que el programa FONE servicios personales representa 45.2% del gasto corriente educativo total.

En este contexto el resto de los recursos requeriría de una planeación y ejecución eficiente a fin de cumplir con las necesidades del SEN. No obstante, el PPEF 2020 anticipa recortes de diferentes magnitudes para la mayoría de subfunciones y programas e incrementos para una minoría.


  1. Sin posgrado. Incluye modalidad escolarizada y no escolarizada.↩︎
  2. Pública y privada.↩︎

 

Ver referencias

Cámara de Diputados. 2019. “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.” Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_060619.pdf.

CONAPO. 2018. “Indicadores demográficos 1950 – 2050.” Disponible en https://bit.ly/2PZ7e9s.

Secretaría de Gobernación. 2019. “Diario Oficial de la Federación.” Disponible en https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5560457&fecha=15/05/2019.

SEP. 2018a. “Principales Cifras Del Sistema Educativo Nacional.” Disponible en https://www.planeacion.sep.gob.mx/Doc/estadistica_e_indicadores/principales_cifras/principales_cifras_2017_2018_bolsillo.pdf.

———. 2018b. “Sistema Interactivo de Consulta de Estadística Educativa.” Disponible en https://www.planeacion.sep.gob.mx/principalescifras/.

SHCP. 2019a. “Presupuesto de Egresos de la Federación 2019.” Disponible en https://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP/Datos_Abiertos.

———. 2019b. “Proyecto de Presupuesto de Egresos de La Federación 2020.” Disponible en https://www.ppef.hacienda.gob.mx/es/PPEF2020/introduccion.