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Los objetivos de la política energética de la presente administración plantean una serie de medidas que suponen cambios en el flujo de recursos en el sector. Por ejemplo, dado que 80.1% de los ingresos petroleros del gobierno federal se concentra en el pago del Derecho de Utilidad Compartida (DUC) por Pemex, una reducción de éste generaría mayores ingresos a la petrolera, pero menores ingresos al gobierno federal, comprometiendo los objetivos de ahorro del Fondo Mexicano del Petróleo. Por el lado del gasto en energía, 74.8% se concentra en tres actividades: producción de crudo, generación eléctrica y pago de pensiones.

1 Introducción y objetivo

El objetivo de este boletín es mostrar el flujo de recursos públicos en el sector energético con el uso de diagramas interactivos1 tipo Sankey.

Adicional a esto, se presentan las implicaciones para estos flujos, en caso de implementar algunas de las medidas de política pública propuestas por la presente administración, con el fin de enriquecer y democratizar el debate público que rodea al sector.

Los diagramas tipo Sankey muestran el flujo de recursos entre diferentes agentes en distintas etapas, y constan de tres elementos: nodos, links e instrucciones.

Los nodos representan a los agentes participantes; los links, a las líneas que los unen, y las instrucciones, los valores que determinan dicha unión, simbolizados por el grosor de la línea. Así, a mayor anchura de la línea, mayor el flujo de recursos que por ahí transita, y viceversa.

Nota: En los diagramas Sankey de este boletín, las cifras se expresan como porcentaje del PIB2.

2 Ingresos públicos del sector energético

Nota: Para esta sección se utilizaron los datos observados de recaudación durante 20183.

Los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la nación (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión 2018). Ello significa que los ingresos generados por esta actividad son de carácter público; sin embargo, estos pueden ser percibidos por Pemex o por el Estado. Por ello, surgen los siguientes conceptos:

  1. Renta petrolera. Representa las transferencias que realiza Pemex al gobierno federal mediante el pago de impuestos y derechos a la SHCP, quien a su vez distribuye los recursos a través del PEF. Significan un gasto para Pemex, pero un ingreso para el gobierno federal.
  2. Ingresos propios de Pemex. Representan los recursos que genera la empresa y que conserva para fines propios.

Bajo estas definiciones, los ingresos petroleros del gobierno federal representan la renta petrolera4. Por otra parte, los ingresos petroleros del sector público engloban los del gobierno federal más los ingresos propios de Pemex.

2.1 Distribución de los ingresos

En la figura [1] se observa que los ingresos públicos del sector energético (6.7% puntos del PIB) pueden provenir del sector de hidrocarburos (5.0%) o del eléctrico (1.7%). Del primero, los recursos provienen de los ingresos petroleros del sector público (4.2%) y de otros impuestos a hidrocarburos5 (.82%). Del segundo, provienen en su totalidad de los ingresos propios que reporta la CFE.

A su vez, los ingresos petroleros del sector público (4.2%) contabilizan los ingresos propios de Pemex (1.9%) y los ingresos petroleros del gobierno federal (2.3%). Estos últimos reciben los recursos que contratistas (.09%) y asignatarios6 (2.1%) aportan al FMP (2.2%) por concepto de pago de derechos e impuestos, mismos que varían según el agente (público o privado) y la actividad que realice este (exploración o extracción).

Acorde al Título Tercero de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, Pemex, como asignatario, debe pagar tres derechos: 1) DUC (1.7%), 2) DEXP (.004%) y 3) DEXT (.36%). De la figura [1] se observa que el grueso de los ingresos que el fisco recauda a partir del sector energético proviene de estos derechos que paga Pemex y que le representan al estado la renta petrolera.

Por otro lado, en el Título Segundo de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, se establecen las cuotas que deben pagar los contratistas al Estado. En 2018 aportaron por concepto de CCFE .004% puntos PIB, mientras que por regalías, bonos y otros conceptos7, .09%.

2.2 Medidas de política en ingresos

Una de las medidas anunciadas por el gobierno federal para apoyar las finanzas de Pemex se aborda desde el lado de los ingresos, específicamente del DUC. La medida anunciada pretende incrementar los límites que la petrolera puede deducir como parte de sus actividades (Petróleos Mexicanos 2019).

Acorde al Título Tercero del Capítulo 1 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, Pemex puede deducir por concepto del pago del DUC los siguientes montos8:

  1. Exploración. Pemex puede deducir 100% de las inversiones realizadas para exploración, recuperación secundaria y mantenimiento.
  2. Extracción. Pemex puede deducir 25% de las inversiones realizadas para desarrollo y extracción de yacimientos de hidrocarburos.
  3. Logística. La EPE puede deducir 10% de las inversiones en infraestructura de almacenamiento y transporte de hidrocarburos.

Así, la medida se enfocaría en reducir el pago de derechos que Pemex9 hace por concepto de extracción y logística, con el fin de liberarle recursos a la empresa para que pueda utilizar en fines productivos que le generen, a su vez, mayores ingresos (Petróleos Mexicanos 2019).

La medida propuesta plantea ahorrar 15 mil millones de pesos por año. Este monto representa 3.5% del total de lo que Pemex paga únicamente por este concepto. Aplicando este descuento, el pago del DUC continuaría representando10 1.8% del PIB, pero generando una reducción de 2.8% en los recursos que el FMP percibe.

Las medidas que busquen aligerar la carga fiscal de Pemex deben tomar en cuenta los efectos recaudatorios de una menor renta petrolera, y los resultados consecuentes. Por ejemplo, comprometer los objetivos del FMP, que tiene como fin constituir y administrar una reserva de ahorro de largo plazo con los derechos aportados por Pemex y contratistas.

3 Gasto público en energía

Nota: Los conceptos de gasto utilizados en esta sección están clasificados por ramo y actividad institucional, y se basan en aquellas partidas de gasto etiquetadas bajo la función Combustibles y energía en el PEF 2019.

3.1 Distribución del gasto

El gasto público en energía no está etiquetado a una fuente de ingresos específica. Los únicos recursos que tienen un destino particular son los que recibe el FMP; sin embargo, se etiquetan 3.7% de dicha recaudación11 . El resto, 96.3%, se destina al PEF, donde no tiene una asignación determinada.

Bajo los lineamientos mencionados, el gasto público en energía para 2019 destina recursos equivalentes a 4.4% del PIB (ver figura [2]), que distribuye a CFE (1.7%), CNH (.0008%), , CRE (.001), Pemex (2.4%), SENER (.11%) y al ramo 23, titulado Provisiones Salariales y Económicas (.29%), que dentro del objetivo de transferir recursos a entidades federativas, cubre el subsidio al consumo eléctrico (.21%)12 y las transferencias a fondos de estabilización (.08%)13.

En términos de distribución, Pemex y CFE son quienes reciben la mayoría de dicho gasto, con 53.0% y 38.1%, respectivamente, del presupuesto total destinado a Combustibles y energía. Le siguen el Ramo 23 (Provisiones salariales y económicas) y la SENER, con 6.4% y 2.4% del total, respectivamente. La CRE y CNH reciben en conjunto menos de 1% del total de los recursos mencionados.

3.2 Medidas de política para el gasto

3.2.1 Sector hidrocarburos.

La política energética de la nueva administración tiene entre sus objetivos incrementar la producción petrolera de 1 millón 813 mil barriles diarios (mbd)14 a 2 millones 400 mbd en seis años. Con el fin de liberar recursos que la empresa pueda utilizar para cumplir con este objetivo, el gobierno federal ofreció a Pemex las siguientes medidas de apoyo (Petróleos Mexicanos 2019):

  1. Capitalización adiciona al Pemex por 25 mil millones de pesos (mdp). Viene incluido en el PEF, a cargo de SENER, bajo la actividad institucional Regulación del sector energético. Este monto representa 95.4% del total del presupuesto de dicha secretaría.
  2. Monetización de pagarés del pasivo laboral por 35 mil mdp. Tienen el objetivo de transferir a un tercero parte de la obligación que tiene Pemex con respecto al pago de pensiones de sus trabajadores. Esto con el fin de reducir la carga que dicho gasto implica. En 2019, la EPE destinará el 10.8% del total de su presupuesto al pago de pensiones, que equivale al doble de lo que designa Pemex a transporte y almacenamiento de hidrocarburos.
  3. Ayuda fiscal adicional por 15 mil mdp vía el incremento de deducciones posibles de Pemex. El ahorro se destinaría a gasto de capital (Petróleos Mexicanos 2019).

El objetivo de incrementar producción se puede constatar en la figura [2], en el gasto de Pemex, donde se observa la prioridad que la empresa otorga a la producción de hidrocarburos y derivados. En relación a ello, en 2019 Pemex destinará 47.0% de su presupuesto total a esta actividad, particularmente al desarrollo de proyectos de infraestructura, que recibirá 42.8% más recursos que en el año previo. Asimismo, destaca el interés creciente por explorar nuevos yacimientos, cuyo presupuesto aumenta 86.7% en el mismo periodo de observación.

3.2.2 Sector eléctrico.

Como se observa en el diagrama [2], el gasto público de CFE (1.7%) concentra su mayoría en la actividad de generación eléctrica (.88% del PIB). Dentro de esta, el programa presupuestario que más recursos recibió para 2019 fue el de Operación y mantenimiento de centrales eléctricas, que va en línea con el anunciado Programa Nacional de Electricidad, que tiene como objetivo incrementar la capacidad de generación de las plantas de la CFE (Gobierno Federal 2018).

Así, el gasto en mantenimiento de infraestructura de la empresa eléctrica aumenta 200.3% real, con respecto a 2018. Este monto equivale a $34,310.3 mdp, y se destina en 44.7% a rehabilitar centrales de ciclo combinado (alimentadas por gas natural); 30.4% para plantas de carbón; 20.5% a centrales de vapor, 2.8% a centrales geotérmicas y 1.0% a hidroeléctricas (Secretaría de Hacienda y Crédito Público 2018).

No obstante, áreas con igual valor de importancia que la generación, como la distribución y transmisión eléctrica, reciben 21.2% menos presupuesto que en el año previo. De la figura [2] se observa que dichas actividades no fueron prioridad en el Paquete Económico 2019.

4 Comentarios finales

La política de hidrocarburos actual propone tres medidas que atienden las tres áreas donde se concentra la mayoría de los recursos de Pemex: impuestos (DUC), pago de pensiones y producción petrolera.

Estas medidas tienen el objetivo de incrementar los ingresos propios de la empresa, para que cuente con mayores recursos disponibles para invertir en actividades que le generen crecimiento. Sin embargo, la vía para poder utilizar estos recursos de esa manera aún no es formal ni pública. Algunas de las medidas requieren modificaciones a leyes15 y/o a reglamentos que permitan aplicar esos recursos a los objetivos deseados, con el fin de aprovechar el ahorro generado por dichos apoyos.

Un marco legal sólido, acompañado de medidas de transparencia que permitan dar seguimiento a dichos ahorros, podría incidir de manera positiva en las finanzas públicas de Pemex.

Adicional a esto, se deben tomar en cuenta los efectos que podrían tener reducir la carga fiscal de Pemex, tanto en la renta petrolera como en el cumplimiento de los objetivos del FMP.

En el caso del sector eléctrico, la CFE se enfoca en la generación, con el fin de aprovechar el total de la capacidad potencial que tiene en dichos activos. Sin embargo, en esta búsqueda de recuperar el rol de generador central, la EPE no debe descuidar otras actividades claves para el sector, como la distribución y transmisión eléctrica. Estas son necesarias para hacer llegar el servicio al consumidor final y para ofrecer capacidad disponible al momento de inyectar energías limpias al sistema.

La política energética de la nueva administración implicará cambios en el flujo de recursos públicos dentro del sector. Comprender su diversidad y complejidad, será primordial al momento de evaluar la implementación de una política pública. Para exigir un mejor uso de los recursos será importante el seguimiento que los ciudadanos demos a su circulación.

 


  1. Aplicable cuando se lee en portal web.
  2. Para cifras de 2018, se utilizó el PIB 2018 estimado en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) 2019, por un total de $23,552,525,999,524.0. Para cifras de 2019, se utilizó el PIB 2019 expuesto en los CGPE 2019: $24,942,137,457,453.
  3. Las cifras pudieran no cuadrar por redondeo.
  4. Considera también el ISR generado por contratos y asignaciones.
  5. Donde la recaudación por el IEPS de combustibles suma .8 puntos PIB, y el IAEEH, .02 puntos.
  6. Pemex es el único asignatario.
  7. Regalía base, regalías adicionales, bonos a la firma y ventas del comercializador.
  8. Las deducciones para los siguientes elementos aplican sobre el monto original de las inversiones planeadas.
  9. Cuando actúa como asignatario.
  10. Bajo el supuesto de que en 2019 se replique el mismo comportamiento de recaudación que en 2018.
  11. En los artículos 87 al 93 del Título Quinto de la Ley Federal de Presupuesto y Resonsabilidad Hacenadaria, se establecen los factores por los que se deben multiplicar los ingresos petroleros del gobierno federal, para obtener la asignación que le toca a cada uno de los nueve destinos del FMP.
  12. Este programa tiene como fin cubrir el subsidio que otorga el gobierno federal,a través de la CFE, al usuario final del servicio de energía eléctrica.
  13. Representan la suma del FEIP (.013%), FEIEF (.046%) y del Fondo para Estados y Municipios Productores de Hidrocarburos (.02%).
  14. Promedio observado de 2018.
  15. Artículo 39 y 40 de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, donde se estipulan las deducciones permitidas para Pemex.

Ver referencias

1.- Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. 2018. “Constitución Política de Los Estados Unidos Mexicanos.” Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_270818.pdf.

2.- Gobierno Federal. 2018. “Programa Nacional de Electricidad.” Disponible en https://www.gob.mx/sener/es/articulos/presentacion-del-programa-nacional-de-electricidad?idiom=es.

3.- Petróleos Mexicanos. 2019. “Presentación a Inversionistas.” Disponible en http://www.pemex.com/ri/herramientas/Paginas/Presentaciones.aspx.

4.- Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 2018. “Estrategia Programática de Cfe.” Disponible en https://www.pef.hacienda.gob.mx/work/models/PEF2019/docs/53/r53_tvv_ep.pdf.

5.- Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2019a). Estadísticas oportunas de ingresos presupuestarios. Disponible en http://www.shcp.gob.mx/POLITICAFINANCIERA/
FINANZASPUBLICAS/Estadisticas_Oportunas_Finanzas_Publicas/Paginas/unica2.aspx.

6.- Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2019b). Presupuesto de egresos de empresas productivas del estado. Disponible en https://www.pef.hacienda.gob.mx/es/PEF2019/
empresas_productivas.

7.- Transparencia Presupuestaria, S. (2019). Programas presupuestarios. Disponible en https:
//www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP/programas.