Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A. C.

El costo del magisterio

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Una pregunta común entre la población y especialmente entre los interesados en los temas de educación y finanzas públicas en México, es ¿Cuántos recursos se destinan al pago de maestros? La falta de información referente al tema aún esta por resolverse, pues la poca cultura de transparencia en nuestro país, todavía es un problema central. Aunque se han realizado importantes esfuerzos para dar a conocer esta información, aún existen impedimentos y fallas, como los amparos, las propias leyes estatales, la burocracia, etc. que no lo han permitido.

Para la elaboración de este documento, se realizaron cálculos sobre la proporción del pago de remuneraciones de profesores dentro del gasto público en educación para 2011. Para ello se recabo información de diversas fuentes como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la Secretaría de Educación Pública (SEP) y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

El boletín comienza por mencionar las acciones llevadas a cabo para publicar la información referente al tema. Después, se comentan las estimaciones hechas por la OCDE y se muestran los resultados estimados por el autor. Finalmente, se hacen algunas reflexiones respecto al tema a manera de conclusión.

1 Avances en la información sobre la distribución del gasto en educación

Hasta hace algunos años, la información sobre la cantidad de recursos públicos destinados al pago de sueldos de profesores, era casi desconocida. Los datos con los que se contaba, generalmente provenían de la Federación, y respecto a los Estados y Municipios se conocía muy poco. Actualmente, gracias a los esfuerzos realizados por las dependencias, instituciones, estados y municipios, se ha logrado avanzar en el acceso a esta información. Sin embargo, aún falta mucho por hacer, pues todavía no existen cifras oficiales totales sobre cuánto dinero se distribuye en el pago de remuneraciones al personal docente.

La información publicada por la SEP[1] refiere únicamente a los trabajadores comisionados, con licencia, jubilados, pre jubilados, por honorarios y con pagos retroactivos mayores a 45 días. También, a inconsistencias relacionadas con la doble asignación y sobre remuneraciones que rebasaron el monto máximo del tabulador. Si bien estos datos son relevantes para la detección de fallas, los reportes presentados no indican qué proporción de las percepciones pagadas a los trabajadores pertenecen a profesores, personal administrativo y directivo en activo. Además, la información no se presenta en un formato que permita realizar cálculos directos como los totales a nivel nacional, o el total de profesores por tipo de plaza, o de administrativos y directivos por puesto, por mencionar algunos.

La información presentada en el llamado Portal de Cumplimiento del Artículo 9 del PEF,[2] sólo refiere a los recursos procedentes del Fono de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) y el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA). Esto, representa el 3.6 por ciento de las percepciones pagadas a los trabajadores con recursos federales del FAEB, y de 9.4 por ciento en el caso del FAETA. [3] El resto, sólo se refiere al total de los pagos a trabajadores con los recursos del fondo.

Otro problema que limita el cálculo de los recursos ejercidos en materia de compensaciones es que estos fondos están dirigidos a la educación básica, educación tecnológica y educación de adultos, por lo que la información respecto a la educación media superior y superior aún se desconoce. Aunque existen datos sobre el sector central, entidades y órganos desconcentrados de la SEP, que reciben recursos de la Federación a través del Ramo 11 Educación Pública, no hay información disponible sobre los recursos que reciben por parte de los Estados y/o Municipios.

Ante esta situación de falta de información unificada, homologada y consolidada, se calcularon los recursos destinados al pago de remuneraciones de los trabajadores de la educación.

Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en los países que pertenecen a esta organización, el gasto corriente en educación básica y media superior representa alrededor del 90.0 por ciento del gasto total en educación. En promedio, más de 70.0 por ciento de estos recursos se destinan al pago de remuneraciones a los trabajadores de la educación.

En México, el gasto corriente en educación básica y media superior en 2008,  representó 97.1 por ciento del total, 5 puntos porcentuales más que el promedio de la OCDE; colocándolo en el cuarto país con mayor gasto corriente (OCDE, 2011). En educación superior, el gasto corriente representó 94.4 por ciento ante una media de 90.9 por ciento para los países de la OCDE, con lo que se encuentra en la séptima posición (Gráfica 1).

Dentro del gasto corriente en educación básica y media superior, México destinó 80.7 por ciento para el pago de remuneraciones de profesores, 12.3 para remuneraciones de otros trabajadores y 7.1 por ciento a otros gastos corrientes, siendo el segundo país de la OCDE que más gasta en el pago de sueldos y salarios (OCDE, 2011). En el caso de educación superior, México es el cuarto lugar en el pago de sueldos y salarios, ya que el pago de compensaciones de profesores representó 53.3 por ciento del gasto corriente, las compensaciones de otros trabajadores 13.6 y otros gastos corrientes 33.2 por ciento (Gráficas 2 y 3).

2 Estimación del gasto público en el pago de percepciones de los profesores en 2011

Para dar una idea de la forma en la que se encuentra distribuido el gasto público en educación, se realizó una estimación de la proporción que representa el pago de remuneraciones a los profesores, dentro del total. Esto, con el objetivo de mostrar una aproximación del costo que tiene el magisterio en México.

Para calcular la parte del gasto destinada a estas remuneraciones se consideraron los pagos reportados en el ejercicio de recursos de los fondos FAEB y FAETA, más los recursos asignados en los analíticos presupuestarios del PEF 2011. Además, se consideraron las estimaciones realizadas por la OCDE en sus publicaciones anuales Panorama de la Educación (Education at a Glance).

El presupuesto aprobado para la función educación en 2011 es de 533 mil 548.77 millones de pesos, de los cuáles, 95.7 por ciento se encuentra asignado a gasto corriente y el resto a gasto de capital o inversión. Dentro de los gastos corrientes, 70.5 por ciento es para servicios personales, los cuales representan el 67.4 por ciento del gasto total de la función.

Los resultados calculados por el autor, muestran que alrededor de 84.1 por ciento de los recursos asignados a servicios personales de la función educación para 2011, serán ejercidos por concepto de remuneraciones al magisterio. El monto que asciende a alrededor de 302 mil 731.68 millones de pesos, representa a su vez 59.3 por ciento del gasto corriente y 56.7 por ciento del gasto total. El restante, es el pago de percepciones de los trabajadores de la educación que no realizan actividades de enseñanza educativa[4] (Tabla 1).

La naturaleza del uso intensivo de capital humano en los servicios educativos explica la magnitud que tiene el gasto corriente respecto al total. Aunado a esto, el hecho de que el lugar y forma en la que se imparte la educación sea similar a través del tiempo, ha generado una gran demanda de mano de obra. Además, el esquema de compensaciones que prevalece, donde el sueldo de los profesores aumenta con los años de trabajo, ha provocando que el costo del personal aumente con el tiempo. Como consecuencia se tiene un bajo grado de maniobra para el gasto en infraestructura y material didáctico.

Uno de los temas más controvertidos sobre el gasto en educación, se refiere a la eficiencia con que se ejerce. Esto, debido a que los resultados obtenidos en las pruebas como la Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares (ENLACE), no son satisfactorios. Como ejemplo, en 2011 el 44.4 por ciento de los estudiantes de primaria obtuvieron un logro calificado como elemental en español. Del mismo modo, el 46.5 por ciento tuvo elemental en matemáticas. Por su parte, 40.1 por ciento de los estudiantes de secundaria obtuvieron un logro insuficiente en español, mientras que para 42.8 por ciento fue elemental. En matemáticas, 53.3 por ciento presentaron un logro insuficiente y 30.9 por ciento elemental.

De la misma forma, los resultados obtenidos en evaluaciones internacionales que permiten comparar el desempeño de los estudiantes con similares de otros países reflejan resultados inadecuados. Por ejemplo, la prueba PISA 2009 (Programa Internacional de Evaluación de los Estudiantes), mostro que 40.1 por ciento de los estudiantes de secundaria y educación media superior, tienen un desempeño bajo en lectura. De igual forma, 50.8 por ciento obtuvieron una evaluación de desempeño baja en matemáticas.

Así, el gasto ejercido en educación evaluado por los resultados obtenidos por los estudiantes de educación básica y media superior, en diferentes pruebas, puede ser calificado como ineficiente.

3 Comentarios Finales

Hasta el momento, no existen cifras oficiales que indiquen cuanto se gasta en el magisterio, sin embargo, existen algunas estimaciones que ofrecen una aproximación. Se han realizado avances en materia de transparencia que permiten conocer algunas partes de este tema, pero la información disponible todavía es insuficiente para dar una respuesta con exactitud.

Esta situación se debe principalmente a que la información disponible únicamente refiere a los recursos provenientes de la Federación. Además, en el caso de los recursos Federales, el artículo 9 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación solo aplica a los fondos FAEB y FAETA, que atienen a educación básica, normal, tecnológica y de adultos. Así, la información sobre el resto de los niveles educativos no se conoce. En la función educación sólo se reportan datos sobre el sector central, entidades y órganos autónomos que reciben recursos directamente de la federación.

Los cálculos realizados tanto por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, como por el autor, estiman que más de la mitad de los recursos con que cuenta el sistema nacional de educación se gasta en profesores. Y más de tres cuartas partes del gasto en remuneraciones se concentran en los docentes. Esa proporción tiene sentido debido a que el sector educación es de uso intensivo de mano de obra.

Sin embargo, esta situación no necesariamente es la adecuada para la prestación de servicios educativos. La mayor cobertura que se tiene en educación es sólo a nivel básico, por lo que resulta necesario incrementar el gasto de capital. De esta forma, la mayor inversión en infraestructura contribuirá a una mayor cobertura en educación media superior y superior, así como mejores instalaciones para las escuelas de educación básica marginadas. También está el problema de la baja calidad de la educación, la cuál ha sido reflejada en los resultados de las pruebas ENLACE y PISA, con lo que se puede decir que el gasto en educación no ha sido eficiente.

En conclusión,  entres los países de la OCDE, México es uno de los países que más gasta en el pago de profesores. Aunque el origen de dicha estructura aduce esta distribución, la mala calidad de la educación, la ineficiencia del gasto y la baja productividad del sector, reflejan un severo problema estructural.

Es importante señalar que este tipo situaciones necesitan un análisis completo y cuidadoso, ya que una comparación directa es inadecuada. Ejemplo de ello es que, entre los países de la OCDE, México es de los países que más gasta en educación como proporción de su gasto total, pero, como proporción del Producto Interno Bruto (PIB), sucede lo contrario (Gráfica 4).

Se debe tener en cuenta que no sólo se trata de gastar más y tampoco de cambiar la estructura del gasto. Es necesario buscar su eficiencia y una mayor productividad en los servicios educativos, y sobre todo elevar la calidad de la educación.

Anexo

 

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