Para 2016 se estima reducir el presupuesto en 4.3%, en términos reales, con respecto a lo aprobado para 2015; es decir, en 135,000 millones de pesos (mdp). En la estructura programática (EP), presentada el 30 de junio por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)[1], se muestran los programas que serán parte del presupuesto 2016, así como aquellos del 2015 que fueron eliminados o fusionados, con el fin de buscar la eficiencia presupuestal. El presente boletín tiene como objetivo señalar los principales hallazgos en la restructuración de presupuesto, propuesta por la SHCP recientemente.
¿Qué es la estructura programática?
La estructura programática (EP) en México es el instrumento donde se plasma la política pública, que se propone ejecutar a través del presupuesto federal. Para 2015, el presupuesto aprobado contiene 249,244 líneas, donde se desglosa la estructura programática en las distintas clasificaciones del gasto: administrativa, funcional, económica y geográfica.
La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (Artículo 2) establece que la estructura programática es el conjunto de categorías y elementos programáticos ordenados en forma coherente, el cual define las acciones que efectúan los ejecutores de gasto para alcanzar sus objetivos y metas de acuerdo con las políticas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo y en los programas y presupuestos, así como ordena y clasifica las acciones de los ejecutores de gasto para delimitar la aplicación del gasto y permite conocer el rendimiento esperado de la utilización de los recursos públicos.
Según Transparencia Presupuestaria, en 2015 existen 889 programas federales ejercidos a través de 44 ramos. De acuerdo al documento de la Estructura Programática 2016, se menciona que en el ejercicio fiscal 2015 existen 1097 programas presupuestarios (Pp), de los cuales sólo 974 tienen presupuesto asignado. Cabe mencionar que una política pública sin presupuesto es una política pública difícil de operar, ya que, al no contar con recursos asignados, no existe una corresponsabilidad para ejercerla. Además, existen otras inconsistencias en el número de programas presupuestarios vigentes en 2015. En el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2015 se pueden contabilizar (sin distinción de quién lo ejerza) 762 programas presupuestarios; al hacer la división por ramos (dos o más ramos pueden ejercer un mismo programa) se suman 882 programas vigentes. Por lo tanto, el porcentaje de la reducción propuesta en la EP 2016 (que contiene 851 programas) depende de la referencia que se tome para contabilizar los programas vigentes. Al contrastar el número de programas (distinguidos por ramo) en 2015 con la EP 2016, se propone una reducción real del 3.5% (Ver cuadro1).
Los ajustes en la estructura programática y el PEF
Ante la necesidad de tener un gasto público más eficiente y atender un recorte presupuestal de 135,000 mdp (derivado de la caída de los precios del petróleo y su producción), en la EP 2016 se propone la fusión de 261 programas presupuestarios (Pp) en 99; la re-sectorizaron de 7 Pp; la eliminación de 56 Pp, y la creación 4 Pp (dentro de los ramos administrativos y las Entidades de Control Presupuestario Directo: IMSS e ISSSTE). Para estos cambios se consideran programas que no tienen un presupuesto asignado en 2015. Por ejemplo: se eliminan los programas “Apoyos complementarios para el FONE” y “FONE” del Ramo 11 y 33, respectivamente. En 2015, estos programas no tienen presupuesto porque se transformaron en “Previsiones salariales y económicas del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE)”, “FONE Servicios Personales”, “FONE Otros de Gasto Corriente”, “FONE Gasto de Operación” y “FONE Fondo de Compensación”, que seguirán vigentes en 2016.
Del total de 56 Pp eliminados sólo 17 tienen un presupuesto en 2015, sumando 39,883.0 mdp; Para atender el recorte previsto (135,000 mdp), además de la eliminación de los programas que se mencionan, se habrán de hacer ajustes que al menos sumen 95,117.0 mdp. En otras palabras, con la EP 2016 y los programas eliminados, sólo se logra reducir el 29.5% del recorte previsto.
Cabe mencionar que los cambios en la estructura programática sólo se dieron en 28 de los 44 ramos existentes, y la eliminación efectiva de programas (aquellos que cuentan con presupuesto en 2015) sólo se dio en 21 de los 44 ramos, por lo que habrá de esperarse un mayor esfuerzo de reducción de programas en el resto de los ramos presupuestarios. Del total de los programas eliminados (efectivos en 2015), el mayor porcentaje se concentró en los ramos de Petróleos Mexicanos y Provisiones Salariales y Económicas, con el 27.1% y el 16.4% cada uno. (Ver cuadro 2 y 3).
Entre las principales modificaciones a la estructura programática por ramo presupuestario[2] están:
- Gobernación: Se fusionan 18 Pp en 7; se eliminan 5, de los cuales sólo 1 tiene presupuesto para 2015 (47.6 mdp)
- Relaciones exteriores: se fusionan 12 Pp en 4; se elimina uno con 1,923.8 mdp en
- Hacienda y Crédito Público: se fusionan 13 Pp en 6; se eliminan 6, de los cuales sólo 2 tienen presupuesto en 2015, sumando 872.6 mdp.
- Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación: se fusionan 32 Pp en 13; se eliminan 3 que efectivos en 2015 son 2 Pp con un presupuesto de 640.0 mdp.
- Comunicaciones y transportes: se fusionan 6 en 3 y se eliminan 6 Pp de los cuales 3 cuentan con un presupuesto total de 6,556.8 mdp; además un programa cambia de modalidad de “Regulación y supervisión” a “Prestación de Servicios Públicos”.
- Economía: se fusionan 9 Pp en 4; un programa cambia de modalidad de “Promoción y fomento” a “Regulación y supervisión”; se eliminan 4 Pp, 2 de ellos efectivos con un presupuesto de 2 mdp
- Educación Pública: tendrá dos programas nuevos; 5 Pp eliminados (3 efectivos) con PEF 2015 de 2,888.32 mdp; 20 programas se fusionan en 6.
- Salud: dos programas nuevos; uno eliminado con PEF 2015 de 331.8 mdp; 17 programas fusionados en 8.
- Marina: Un programa eliminado (0.7 mdp); 9 programas fusionados en 3.
- Trabajo y Previsión Social: 9 programas fusionados en 3; 1 eliminado con 100.3 mdp.
- Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano: se eliminan 4 programas (2 efectivos) con 29.6 mdp.
- Medio Ambiente y Recursos Naturales: 37 Pp se fusionan en 13; se eliminan 2 Pp con un presupuesto de 244.2
- Procuraduría General de la República: se elimina 1 programa con 24.4 mdp
- Energía: se fusionan 10 Pp en 3; se eliminan 10 (2 con presupuesto) que suman 225.1 mdp.
- Aportaciones a Seguridad Social: a pesar de que se anuncia la fusión de 2 programas (claves R028 y U002) esta fusión ya existía en 2015.
- Desarrollo Social: Se elimina el programa de “Cuotas, Apoyos y Aportaciones a Organismos Internacionales” con PEF 2015 de 3.2 mdp; 9 programas fusionados en 4, adoptando el programa de “Programa de Fomento a la Economía Social” antes en Economía.
- Turismo: se fusionan 4 Pp en 3; se adopta el programa “Programas del Fondo Nacional de Fomento a las Artesanías (FONART)” (antes en SEDESOL); se eliminan 4 programas (3 en PEF 2015) con 2 mdp.
- Provisiones Salariales y Económicas: se eliminan 22 programas de los cuales sólo 4 contaban con presupuesto en 2015, sumando 9,692.6 mdp
- Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos: se crea el programa “Programa Nacional de Convivencia Escolar” y se eliminan 2 programas que no contaban con presupuesto en 2015.
- Función Pública: se elimina 1 programa con 5.6 mdp
- Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa: se elimina el programa de “Cuotas, Apoyos y Aportaciones a Organismos Internacionales” con PEF 2015 de 0.1 mdp
- Aportaciones Federales para Estados y Municipios: se elimina el “FONE”, que ya se había eliminado en 2015.
- Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología: se fusionan 10 Pp en 4.
- Comisión Reguladora de Energía: se crea el programa “Regulación y permisos de Hidrocarburos”
- Petróleos Mexicanos: Se crea el programa de “Regulación y permisos de Hidrocarburos” y se eliminan 2 programas, que suman 10,789.7 mdp.
- Instituto Federal de Telecomunicaciones: se fusionan 2 programas en 1.
- Comisión Federal de Electricidad: Se eliminan 3 programas, de los cuales sólo 2 tenían recursos en 2015, sumando 4,908.9 mdp
- IMSS: Se fusionan 3 Pp en 6.
- ISSSTE: 32 programas se fusionan en cinco
Modificaciones en los propósitos del gasto
La clasificación de los programas por función te permite identificar para que se gasta el presupuesto público. La eliminación de programas se presentó en 17 funciones de 27 que tiene el PEF 2015. La función de Combustibles y Energía tuvo la reducción más grande (39.3% del total de lo eliminado) donde se concentraron 6 de los 17 programas eliminados. En segundo lugar está la función Educación; en ella se concentra el programa Previsión para el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo que fue el programa eliminado con mayor presupuesto en el 2015 (21.5% de los 39,879.8 mdp eliminados). Considerando el presupuesto 2015, tres funciones (Combustibles y Energía, Educación y Transporte) tienen el 79.8% del presupuesto a eliminar en 2016 (cer cuadro 2 y 3).
Tener una reingeniería del gasto público, en su totalidad, es un proceso de largo plazo. Para lograr los cambios necesarios y hacer un gasto público eficiente, se habrá de plantear una estrategia de restructuración que vaya más allá del proceso presupuestario en 2016. El presupuesto público tiene compromisos ineludibles que introducen rigideces al cambio presupuestal en el corto plazo, pero también existen programas que por no tener beneficiarios directos, ni estar vinculados con alguna legislación pueden ser modificados en período inmediato. Así mismo existen otros programas que, por estar vinculados a alguna normatividad o tener beneficiarios que año con año esperan recibir algún subsidio, tienen que pasar por un análisis y revisión de su funcionamiento[3].
Según las modificaciones presentadas en la EP 2016, la eliminación de programas corresponde, en mayor proporción, a programas “específicos”, sumando 22,591.1 mdp. La eliminación de estos programas debió tener un análisis profundo para dicha acción, ya que afectan en alguna medida a la población beneficiaria. Estos programas son: “Provisiones para el Desarrollo de Trenes de Pasajeros”, “Fondo proaudiovisual”, “Programas de Cultura en las Entidades Federativas”, “Aportaciones al Fideicomiso denominado “Fondo Sectorial para la Investigación, el desarrollo y la Innovación Tecnológica en Turismo””, “Conservación, operación y equipamiento de los recintos de los Poderes”, “Provisión para la Armonización Contable”, “Previsión para el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo”, “Cuotas, Apoyos y Aportaciones a Organismos Internacionales”.
De los programas que no tienen alguna legislación que impida su modificación o algún subsidio directo,sólo se eliminó el programa “Otorgamiento de permisos y verificación de instalaciones para almacenamiento y distribución de gas LP; aprobación de unidades de verificación y elaboración y actualización de normas oficiales mexicanas en esta materia” de la Comisión Federal de Electricidad con 48.0 mdp. Además se eliminaron proyectos de inversión de los ramos de “Hacienda y Crédito Público”, “Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación”, “Comunicaciones y Transportes”, “Turismo” y “Petróleos Mexicanos” que ascienden a 11,679.0 mdp. Además del programa “Dirección, coordinación y control de la operación del Sistema Eléctrico Nacional” de la CFE, que corresponde a la Prestación de Servicios Públicos, por 4,893.5 mdp.
Comentarios finales
Hacer una reingeniería del gasto público en México es un proceso que va más allá de fusiones, eliminaciones y cambios de nombres en los programas presupuestarios. Dados los gastos ineludibles que tiene el sector público, un presupuesto base cero, en su estricta metodología es casi imposible de implementar. Buscar la eficiencia y eficacia del gasto público es un proceso de análisis y planeación que habrá de trascender al 2016. La evolución y transformación del presupuesto deberá ser gradual, ya que existen legislaciones y estructuras orgánicas de la Administración Pública Federal que habrá que modificar antes de poder cambiar el presupuesto público. Reducir el número de programas presupuestarios no necesariamente implica un compromiso en la reducción de los recursos; esta reducción se dificulta en mayor medida al no haber un cambio en la estructura y cultura organizacional del gobierno. El sector público y la sociedad civil habrán de plantear una estrategia de corto, mediano y largo plazo para hacer reducciones efectivas en el presupuesto público que contribuyan a la eficiencia del gasto y lleven a la sostenibilidad fiscal.
