El Plan Sectorial de Energía 2020-2024 plantea alcanzar la autosuficiencia energética en 2024 al aumentar la plataforma de producción de Pemex en 62% con respecto a lo producido en 2018. Sin embargo, el análisis del sector en 2019-2020 no presenta avances en la consecución de este objetivo. De 2010 a 2018 la producción petrolera presentó tasas de decrecimiento promedio anuales de -9%, lo cual sugiere que cumplir con el objetivo general del Programa es complicado, pues se busca que en cuatro años se revierta una tendencia presente desde 2004.

1 Introducción

El 9 de julio de 2020, se publicó en el DOF el Programa Sectorial de Energía 2020-2024. Dicho documento es el instrumento rector de la planeación de la política energética nacional para ese horizonte de tiempo, siendo la SENER responsable de conducirla. El Programa contempla seis objetivos prioritarios que la política energética debe alcanzar para el año 2024, los cuales tienen asociadas metas que indican el cumplimiento de dichos objetivos en 2024.

El presente boletín tiene como objetivo contrastar las principales metas contenidas en el Plan Sectorial con el desempeño reciente del sector energético nacional, con el fin de vislumbrar la factibilidad del cumplimiento de los objetivos.

2 Objetivos primordiales del Plan Sectorial de Energía 2020-2024

Los objetivos del Plan Sectorial de Energía son:

1. Alcanzar y mantener la autosuficiencia energética.
2. Fortalecer a las Empresas Productivas del Estado EPE.
3. Organizar las capacidades científicas, tecnológicas e industriales para la transición energética.
4. Elevar el nivel de eficiencia y sustentabilidad en la producción y uso de las energías.
5. Asegurar el acceso universal a las energías.
6. Fortalecer al sector energético nacional para que constituya la base que impulse el desarrollo del país.

Cada uno de estos objetivos tiene asociadas tres metas que indican el grado de cumplimiento de los mismos, por lo que el Programa contiene 18 metas a cumplir en 2024¹.

2.1 Autosuficiencia energética

La autosuficiencia energética se mide mediante el índice de independencia energética. Este índice es el resultado del cociente del total de la producción de energía primaria² y el total del consumo de energía. De esta forma, un índice mayor a uno indica que el país es superavitario de energía, mientras que un índice menor a uno indica que el país es un importador neto de energía. 

La producción de energía primaria nacional presenta tasas de crecimiento negativas a partir del año 2004. Debido a esto, el índice se ha reducido, y desde 2015 es menor a uno. En 2018, el índice fue 0.7, lo que indica que, en términos netos, 30% de la energía consumida es importada. En la figura 1 se puede apreciar la evolución del índice durante el periodo 2000-2018.

La primera meta asociada a este objetivo es aumentar este índice hasta que llegue a uno durante el periodo 2020-2024. El Programa establece que, en 2024, la producción de energía primaria debe ser al menos de 9,623 petajoules³. En 2018 se produjeron 6 mil 485 petajoules de energía, por lo que cumplir esta meta implicaría revertir la tendencia decreciente de la producción presente desde 2004, y aumentar la producción energética primaria a una tasa promedio anual de 6.8% durante 2019-2024.

Para clarificar la magnitud de este reto, hay que notar que de 2012 a 2018, la tasa promedio anual de producción de energía primaria se ubicó en -5.4%.

2.2 Fortalecer a las Empresas Productivas del Estado

Para alcanzar este objetivo, el Plan Sectorial plantea como metas aumentar la capacidad productiva de Pemex en 64% y la generación eléctrica por parte de CFE en 11% para 2024 con respecto a 2018. También se plantea como meta aumentar 85% el saldo de operación de las EPE, indicador conocido como EBITDA⁴, en 2024 con respecto a 2018.

La disminución en la producción de crudo es una tendencia existente desde 2005, y se debe principalmente a la declinación natural de yacimientos petroleros maduros, y a una caída en el presupuesto de inversión física. El presupuesto de inversión física disminuyó a una tasa promedio anual de 9% durante el periodo 2010-2018, mientras que la producción petrolera disminuyó a una tasa promedio anual de -4.2% durante el mismo periodo. En promedio, el monto de inversión física del periodo 2010-2018 fue de 379 mil millones de pesos⁵.

El promedio de inversión física para Pemex en 2019-2021 es de 262 mil millones de pesos, un monto 31% inferior con respecto al promedio de 2010-2018. Dado que con montos superiores la caída en la producción petrolera no se detuvo, es optimista plantear aumentos de la producción petrolera con menor presupuesto de inversión. Aún más, el presupuesto de inversión para Pemex en 2020 en 30% superior con respecto a 2018. No obstante, la producción petrolera promedio de enero-julio de 2020 es 6.5% inferior con respecto al promedio de producción de 2018. La figura 2 muestra la producción petrolera de Pemex y su presupuesto de inversión física durante el periodo 2010-2021.

Respecto a la generación eléctrica de las plantas de CFE, se observa que durante el periodo 2010-2018, la energía que se produjo en las centrales eléctricas de CFE creció a una tasa promedio anual de 0.6%. El presupuesto para esta actividad durante 2019-2021 no difiere en términos reales con los presupuestos de los años anteriores; aún así, con presupuestos similares, se propone que la generación eléctrica de CFE aumente a una tasa de 1.8% anual durante 2018-2024, una tasa de crecimiento tres veces mayor con respecto al periodo 2010-2018.

Finalmente, revisando el EBITDA de las EPE, se encuentra que, para Pemex, su EBITDA en 2019 fue 28% inferior con respecto a 2018, y se prevé que en 2020 el EBITDA disminuya aún más, pues los ingresos por ventas de gasolinas y exportación de crudo representan más de 60% del total de los ingresos de Pemex (Pemex 2019), y la demanda y precio de estos productos disminuyeron debido a la crisis económica y sanitaria actual. De hecho, la SHCP estima que en 2020 los ingresos petroleros sean 42% menores que con respecto a lo que se tenía pronosticado en la LIF 2020. Asimismo, la ILIF estima que, para 2021, los ingresos de Pemex sean 0.7% superiores con respecto al cierre de 2020.

2.3 Organizar las capacidades científicas, tecnológicas e industriales para la transición energética

El objetivo tres se plantea con el fin de elevar la productividad y eficiencia del sistema energético nacional. El objetivo está basado en el diseño de una agenda denominada Agenda para la soberanía científica, tecnológica e industrial del sector energético. La Agenda alinea a institutos y fondos públicos, organiza mesas críticas de investigadores y de capacidades a nivel nacional, coordina una política de tecnologías con propiedad intelectual del Estado y promueve una política industrial basada en la Agenda. Todo esto con el fin de satisfacer los bienes de capital de las EPE para reducir costos de producción y dependencia tecnológicas.

No obstante que este objetivo descansa sobre el diseño de la Agenda, hasta agosto de 2020 esta no se ha publicado. Exceptuando el Plan Sectorial, la mención de esta Agenda no se encuentra en ningún documento oficial.

2.4 Elevar el nivel de eficiencia y sustentabilidad en la producción y uso de energías

En lo que respecta al objetivo cuatro, se plantean las siguientes metas: aumentar el porcentaje de participación de las energías limpias en la matriz de generación eléctrica hasta llegar a 35% en 2024, aumentar la capacidad instaladas de las energías renovables en al menos 50% en 2024 con respecto a 2018, y reducir la intensidad energética en 2.2% en 2024 con respecto a la línea base de 2018.

El aumento del porcentaje de participación de las energías limpias en la matriz de generación eléctrica está planteado en la LTE, por lo que esta meta incorpora este porcentaje en el Programa. Hay que notar que la LTE planteaba que para 2018 el porcentaje de participación de las energías limpias debía ser de 25%; sin embargo, en 2018 este porcentaje se ubicó en 23.18%, por lo que la meta no se cumplió. Asimismo, el Programa establece como una acción aprovechar el combustóleo para la generación eléctrica, el cual es un combustible altamente contaminante.

Más aún, medidas como la cancelación de subastas eléctricas, el cambio de reglas en la adquisición de los Certificados de Energía Limpias,⁶ y la publicación de la Política de Confiabilidad del SEN, eliminan incentivos para promover capacidad adicional renovable, y crean un ambiente de ambigüedad regulatoria para nuevas inversiones. Debido a esto, el cumplimiento de la meta de que 35% de la elecricidad provenga de fuentes limpias para 2024 es poco probable.

2.5 Asegurar el acceso universal a las energías

Las metas del objetivo cinco son: incrementar el porcentaje de la población que cuenta con acceso al servicio de electricidad, limitar el aumento de los precios de los combustibles a la inflación, y aumentar o mantener la extensión de la infraestructura de transporte energético.

La cobertura eléctrica en 2010 abarcaba 97.6% de la población; en 2018 cubre 98.75%. La meta establece abarcar 99.5% de la población en 2024. Dada la tendencia creciente de la cobertura, el cumplimiento de esta meta es factible.

Por otra parte, limitar el aumento del precio de los combustibles tendría consecuencias negativas para el presupuesto si sucede una coyuntura que haga que estos aumenten su precio. Tan solo para subsidiar las tarifas eléctricas en 2021, se asignaron en el PPEF2021 70 mil millones de pesos.

2.6 Fortalecer al sector energético nacional para que constituya la base que impulse el desarrollo del país

Por último, el objetivo seis plantea como metas la restitución de las reservas probadas y el aumento de los ingresos energéticos. Los ingresos energéticos, en particular, presentan una tasa de crecimiento promedio anual de -9% real durante el periodo 2014-2019, siendo en 2019 38% menores que con respecto a 2014. La figura 3 muestra los ingresos derivados del sector energético como porcentaje del PIB durante el periodo 2014-2021.

La tendencia decreciente de los ingresos petroleros se intensificó con la crisis sanitaria y económica de 2020. La SHCP estima que en 2020 se recaudarán 19% menos de ingresos petroleros, lo que representa una diferencia de 186 mil millones de pesos con respecto a lo que se pretendía recaudar en 2020. En 2021, la ILIF estima una recuperación de estos ingresos, pero en 2021 estos siguen siendo inferiores con respecto a lo que se planeaba recaudar en 2020, por lo que los ingresos petroleros no se recuperarán en 2021 a los niveles previos a la crisis de 2020⁷.

2.7 Comentarios finales

El objetivo general del Plan Sectorial de Energía 2020-2024 es lograr la autosuficiencia energética a través del empoderamiento productivo de Pemex y CFE. Sin embargo, el análisis del estado del sector energético concluye que la consecución de este objetivo general es optimista, pues de 2019 a 2020 no ha habido avances en las metas planteadas.

La tendencia decreciente de la producción petrolera, y la falta de inversión del sector, junto con los problemas financieros de Pemex, son factores que pueden comprometer el avance de las metas. Asimismo, el aumento de los ingresos energéticos no es un escenario que contemple la SHCP en 2021, de hecho estos son inferiores con respecto a lo que se estimó para 2020. Finalmente, las medidas que se han emitido en materia eléctrica dificultan el cumplimiento de las metas de energía limpia.