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La deuda presupuestaria creció 146% real en 2018 respecto a su punto más bajo en 2007, cuando representó 16.4% del PIB. Este crecimiento se explica, en gran parte por ocho años de déficits primarios, y un aumento en los intereses de la deuda. Para que el saldo de la deuda presupuestaria disminuya, no es suficiente un superávit primario, sino que debe estar acompañado por una reducción en las tasas de interés, así como un tipo de cambio estable, ya que actualmente el pago de intereses de la deuda es cuatro veces mayor a los ingresos superávitarios.

1 Introducción

La deuda pública, cuyo concepto amplio es el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público Federal (SHRFSP), se compone de la acumulación del nivel de endeudamiento que fue requerido por el Sector Público Federal (SPF) al final de cada año, lo que se contabiliza como los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP).

A su vez, los RFSP se componen por la deuda presupuestaria y la no presupuestaria. La deuda presupuestaria se refiere al nivel de endeudamiento del gobierno federal y los organismos y empresas como el IMSS, la CFE y Pemex. La deuda no presupuestaria son los Proyectos de inversión de infraestructura productiva con registro diferido en el gasto público (Pidiregas), las adecuaciones a los registros presupuestarios1, los requerimientos del FONADIN, así como los requerimientos de la banca de desarrollo y los fondos de fomento. En 2018, la deuda presupuestaria representó 95% de los RFSP, y en los últimos 19 años ha representado, en promedio, 73% del SHRFSP.

En el presente análisis se describen los principales componentes de la deuda presupuestaria en los últimos 19 años, así como su relación con el saldo total de la deuda, con el objetivo de identificar cuáles son los factores que explican la trayectoria del SHRFSP en los últimos años.

2 Balance Primario y Costo de la Deuda

En esta sección se describen los componentes que integran la deuda presupuestaria: el balance primario y el costo de la deuda. Cabe mencionar que los pasivos laborales de los Organismos y Empresas (OyE) del Estado, han influenciado en el saldo total de la deuda. Sin embargo, esta deuda ha sido el resultado de eventos coyunturales, como el cambio del régimen de pensiones de algunos OyE. Y no de la composición de la deuda presupuestaria en sí misma.

El nivel de endeudamiento del Sector Público Presupuestario (SPP) se mide como la diferencia entre los ingresos que recauda el gobierno federal y los OyE, menos los gastos en los que incurren a lo largo del año. Esta diferencia se registra como balance económico o balance tradicional del SPP (SHCP 2013), el cual en 2018 representó 95% de los RFSP.

A su vez, el balance económico se compone de dos elementos: el Balance Primario (BP) y el costo de la deuda.

2.1 Balance Primario

Es la diferencia entre los ingresos que recaudó el SPP, menos los gastos en los que incurrió, antes del pago del costo de la deuda (SHCP 2013). La idea de medir el BP es conocer el nivel de flexibilidad fiscal de una administración, sin considerar los gastos derivados del pago de la deuda que se originaron en años fiscales anteriores. La suma del BP y el costo de la deuda es igual al balance económico que se registra en los RFSP.

El balance primario puede ser superávitario o defícitario. Un superávit primario ocurre en los siguientes casos:

  1. Los ingresos presupuestarios se encuentran por encima del nivel requerido para cubrir el gasto público, sin considerar el costo de la deuda.
  2. Los ingresos presupuestarios no son suficientes para cubrir el gasto; sin embargo, se incurre en un recorte o subejercicio del gasto público para ajustar el presupuesto a los ingresos y así conseguir un balance primario superávitario.

Por otro lado, un déficit primario ocurre cuando los gastos del SPP, sin considerar el pago de la deuda, son mayores a sus ingresos.

2.2 Costo de la deuda

De acuerdo con la Ley General de Contabilidad Gubernamental (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión 2008), el costo financiero de la deuda pública se compone de los intereses, comisiones u otros gastos derivados del uso de créditos. A su vez, puede identificarse el costo financiero por nivel institucional; es decir, por el costo que paga el gobierno federal y aquel que pagan los OyE del Estado.

Lo anterior implica que el costo de la deuda está en función del tipo de financiamiento que utilice el SPP, ya que de ello dependerá el monto de intereses o comisiones que deberá pagar. Existen dos formas de analizar el tipo de financiamiento:

  1. Origen: Se refiere al origen en el cual se contrae la deuda pública, que puede ser nacional o extranjero. Con ello se determina el grado de influencia del tipo de cambio sobre los intereses a pagar.
  2. Instrumentos: Se refiere a la composición de la cartera de pasivos del SPP y se compone de emisión de valores, créditos comerciales, pagarés, fondos de ahorro y bonos de pensión. La composición de la cartera de pasivos definirá el monto a pagar por intereses de la deuda a través de la tasa de interés que devengue cada instrumento.

Por el lado del origen, en los últimos 20 años la deuda externa ha representado, en promedio, 31.8% del SHRFSP, ya que parte de la política de deuda pública se ha enfocado en contraer deuda en moneda nacional, con la finalidad de proteger las finanzas públicas de los movimientos del tipo de cambio. Estas acciones se traducen en que, en promedio, en los últimos 19 años 70% del costo de la deuda se ha pagado en moneda nacional.

En cuanto al tipo de financiamiento, la cartera de pasivos del SPP se encuentra compuesta, principalmente, por la emisión de valores. Desde el año 2000, la emisión de valores ha representado, en promedio, 89% de la deuda interna. La estructura de la curva de maduración de los valores emitidos es, principalmente, a largo plazo, con un porcentaje de 43.5% de Bondes en 20182.

De igual manera, el portafolio de pasivos del SPP denominado en moneda extranjera, se encuentra compuesto por la emisión de valores en los mercados internacionales, representando en 2018, 78% del saldo total de la deuda externa.

3 Balance, Costo y Endeudamiento

La relación entre el BP y el costo de la deuda determinará el nivel de endeudamiento del SPP, al cierre de un año fiscal. Históricamente, para que el saldo de la deuda pública presupuestaria disminuya son necesarias al menos, dos de las siguientes condiciones:

  1. La existencia de un superávit primario.
  2. Disminución en las tasas de interés, principalmente la de largo plazo.
  3. Un tipo de cambio estable.

Un balance primario superávitario disminuye los requerimientos financieros del SPP. Sin embargo, si el pago de intereses de la deuda es mayor al balance primario, aún con un superávit, deberá recurrirse a un nivel de endeudamiento para pagar el costo de la deuda. Este fenómeno se conoce como efecto bola de nieve (FMI 2010)3.

3.1 Análisis histórico

En los últimos 19 años, la deuda presupuestaria pasó de 16.4% en el año 2000, a 40.3% del PIB en 2018. Sin embargo, no todos los años presentó una trayectoria ascendente, como puede verse en la figura 1. En este periodo, durante los primeros ocho años, la deuda presupuestaria disminuyó como porcentaje del PIB, principalmente entre 2004 y 2007. Durante este lapso la deuda disminuyó a una tasa de 6%, como promedio anual, después de alcanzar un máximo de 20.4% del PIB, llegando a un nivel mínimo de 16.4% del PIB.

 

3.1.1 2000-2008

Durante este periodo, el SPP presentó un balance primario positivo, que en promedio fue de 2% del PIB, el cual se debió a mayores ingresos presupuestarios, principalmente ingresos petroleros, los cuales crecieron a una tasa real promedio de 12% entre 2000 y 2008. Este incremento corresponde a mayores precios internacionales de petróleo, al pasar de 30 dpb en enero del 2000, a un promedio de 110 dpb en 2008 (SHCP 2011).

De manera complementaria, el costo de la deuda pública disminuyó a una tasa de 6%, como promedio anual entre 2000 y 2008, pasando de 3% del PIB a 1.8% en 2008 (ver figura 2). Esta disminución responde, principalmente, a dos situaciones: primero, a una caída de las tasas de interés. La tasa de interés a largo plazo disminuyó 28% en 2007 respecto al 2000, lo que significó una reducción de 298 puntos base4. A su vez, la tasa de interés a corto plazo disminuyó 36% en el mismo periodo, lo que significó 407 puntos base menos (figura 3).

La segunda situación es la disminución de la deuda externa. Ésta se redujo a una tasa promedio anual de 6%, pasando de 36% en el 2000 a 26% en 2007, como porcentaje del SHRFSP. Esta disminución significó 3.7 puntos del PIB, lo que se tradujo en una reducción en el pago de intereses en moneda extranjera, pasando de 1.1% a 0.6% del PIB.

3.1.2 2008-2013

Después de la crisis hipotecaria de 2008, las finanzas públicas en México transitaron de un periodo de superávits primarios a ocho años de déficits primarios. Esto se debió a que el principal componente del balance primario superávitario era Pemex. En 2007, el superávit primario de la empresa del Estado era de 363 mil 795 mdp reales y representaba 87% del superávit primario del SPP (figura 4). En 2009, el balance primario de la empresa petrolera pasó a un déficit de 8 mil 188 mdp reales. En ese mismo año, el SPP presentó su primer balance deficitario en nueve años, con un valor de 18 mil 902 mdp reales, equivalentes a -0.9% del PIB.

De manera complementaria, en 2009 ocurrieron dos sucesos que permiten entender la evolución del nivel de endeudamiento: el reconocimiento de los Pidiregas de Pemex dentro de la deuda presupuestaria y el reconocimiento de los pasivos laborales del ISSSTE, derivados de la implementación de un nuevo régimen de pensiones. En el caso de Pemex, esto correspondió a 33 mil millones de dólares en la deuda presupuestaria externa (SHCP 2009), monto que implicó una disminución de los Pidiregas no presupuestarios en 6.6% del PIB y un incremento de igual magnitud en la deuda presupuestaria. En cuanto al ISSSTE, el cambio significó una emisión de bonos por parte del gobierno federal. Este reconocimiento de pasivos laborales fue equivalente a 1.8% del PIB, registrado en la deuda presupuestaria (SHCP 2008).

Durante los cinco años posteriores a la crisis, las tasas de interés cayeron a niveles históricos. Por ejemplo, La tasa de los cetes5, que a 28 días cayó 51% en seis años, lo que significó 393 puntos base menos en 2013 respecto a 2008, pasando de 7.68% a 3.75%. La tasa de los Bondes a 10 años pasó de 8.36% a 5.63%. Por otro lado, el tipo de cambio se incrementó en 14% en el mismo periodo, pasando de 11.15 a 12.76 pesos por dólar (figura 3). La combinación de un tipo de cambio estable y tasas de interés bajas permitieron mantener estable el costo de la deuda, a un nivel de 1.9% del PIB entre 2009 y 2013 (ver figura 4).

3.1.3 2013-2018

En los últimos seis años, se revirtieron las condiciones esenciales para mantener estable el costo de la deuda y el nivel de endeudamiento. Por el lado del nivel de endeudamiento, el déficit primario continuó hasta 2016 (ver figura 5). En 2015, derivado de la modificación en el contrato colectivo de Pemex, se asumió una proporción del pago de pensiones y jubilaciones. Esto implicó la emisión de bonos de pensión de Pemex (Pemex 2018), lo que representó un monto de 50 mil mdp para la deuda interna. Este monto representó un incremento de 1.7 puntos porcentuales del PIB en la deuda presupuestaria de OyE (SHCP 2015).

Al mismo tiempo, la caída de las tasas de interés en los mercados internacionales motivó al SPP a contraer deuda en moneda extranjera (SHCP 2016), lo que incrementó 85% la deuda externa, pasando de 9.6% en 2012 a 17.8% del PIB en 2016. Este crecimiento se vio impulsado principalmente por la deuda de Pemex, que representó el 48% del endeudamiento externo. Ese mismo año, la deuda presupuestaria alcanzó un máximo de 43.5% del PIB.

Del lado del costo, a partir de 2013 las tasas de interés comenzaron a ascender. En 2018 la tasa de interés a corto plazo se encontró en 7.61%, esto significó un incremento de 103% respecto a 2013. La tasa de los Bondes a 10 años se incrementó 41% en el mismo periodo. Adicionalmente, el tipo de cambio se incrementó 51%, pasando de $12.76 pesos en 2013 a $19.23 pesos por dólar en 2018.

Lo anterior coadyuvó a que el costo de la deuda pública se incrementara a una tasa promedio anual de 9% entre 2013 y 2018. Esto significó un crecimiento de 54% real en 2018 respecto a 2013; incremento que fue igual a 225 mil 550 mdp reales (figura 5).

En 2017 y 2018 disminuyó el saldo de la deuda presupuestaria, resultado de un superávit primario del SPP . Sin embargo, este fue a un recorte del gasto, y no a mayores ingresos presupuestarios. En 2017, los ingresos presupuestarios cayeron 4% real respecto a 2016, y disminuyeron 2% en 2018 respecto a 2017. El gasto neto total se redujo 9% en 2017, principalmente por una reducción de 13% en el gasto programable, que es el gasto que se destina a programas sociales como salud, educación y vivienda, entre otros. El gasto no programable presentó un crecimiento de 5%, que es la parte del gasto donde se incluye el costo de la deuda.

4 Implicaciones y comentarios finales

El superávit primario es una condición necesaria, pero no suficiente para disminuir el saldo total de la deuda pública. Sin embargo, también importa cómo se obtiene el superávit, si es por mayores ingresos o por un recorte del gasto programable, lo que se traduce en una disminución en la oferta de bienes y servicios públicos.

Por otro lado, la asunción de 3.5% del PIB por pasivos laborales de los OyE y 6.6 puntos del PIB de Pidiregas de Pemex incrementaron la deuda presupuestaria en 10 puntos del PIB, durante los últimos 19 años.

En el Paquete Económico 2020 se proyecta un balance primario de 0.7% del PIB y un costo de la deuda de 2.9%. Al respecto, destacan dos cuestiones: primero, el balance primario es derivado de un recorte del gasto y no por mayores ingresos. Segundo, el costo de la deuda es cuatro veces mayor al balance primario. Si bien, la trayectoria de las tasas de intereses se han mantenido a la baja, el costo aún sobrepasa en mayor nivel al balance primario. Lo anterior implica que, para generarse un escenario sostenible en el pago de la deuda, los ingresos presupuestarios deben incrementarse, situación que resalta la importancia de una reforma fiscal inminente.

 


  1. Se contabilizan las transacciones derivadas de operaciones financieras que realiza el SPF, tales como la recompra de bonos
  2. Actualmente son emitidos y colocados a 3, 5, 10, 20 y 30 años, siendo los más comunes a 10 años (BANXICO 2014).
  3. Al respecto, se ha comprobado, que con la existencia de bajas tasas de interés puede generarse una situación sostenible de la deuda pública, aún con la existencia de déficits primarios, siendo condición básica para un escenario sostenible de la deuda, que las tasas de interés se encuentren por debajo de la tasa de crecimiento de los ingresos (ver (Olivier Blanchard 2019)).
  4. Los puntos base hacen referencia a los puntos porcentuales de la tasa de interés
  5. Son instrumentos de deuda que son emitidos por el gobierno federal (BANXICO 2014)

 

Ver referencias

BANXICO. 2014. “El Mercado de Valores Gubernamentales En México.” Disponible en http://www.anterior.banxico.org.mx/elib/mercado-valores-gub/OEBPS/Text/ii.html.

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. 2008. “Ley General de Contabilidad Gubernamental.” Disponible en https://www.conac.gob.mx/work/models/CONAC/normatividad/NOR_01_17_001.pdf.

FMI. 2010. “A Practical Guide to Public Debt Dynamics, Fiscal Sustainability, and Cyclical Adjustment of Budgetary Aggregates.” Disponible en https://www.imf.org/external/pubs/ft/tnm/2010/tnm1002.pdf.

Olivier Blanchard. 2019. “PUBLIC Debt and Low Interest Rates.” Disponible en https://www.nber.org/papers/w25621.pdf.

Pemex. 2018. “Nuevo Esquema de Pensiones de Pemex.” Disponible en https://www.pemex.com/transparencia/Documents/2018-mdylb/5_LB_DCASPensiones.pdf.

SHCP. 2011. “Criterios Generales de Política Económica 2011.” Disponible en https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/paquete_economico/cgpe/cgpe_2011.pdf.

———. 2019. “Criterios Generales de Política Económica 2020.” Disponible en https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/paquete_economico/cgpe/cgpe_2020.pdf