El Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP), medida amplia de la deuda, podría ascender a 69% del Producto Interno Bruto (PIB) para el 2030, si se mantiene sin cambios la política de recaudación de la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) y la política de gasto del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2021. En el primer documento de la serie El endeudamiento y la deuda pública se afirmó que no existe política pública sin presupuesto y que, para esto, siempre son necesarios recursos económicos. Posteriormente, se describieron las políticas fiscales de ingresos y gastos bajo la perspectiva demográfica de sexos, edades y grupos de ingreso (documentos disponibles en: ciep.mx/Rh0w). En este cuarto y último documento de la serie, se proyecta la deuda de largo plazo bajo los desequilibrios de las políticas públicas actuales.

1 El sistema fiscal generacional

No existe política pública sin presupuesto, pues siempre son necesarios los recursos económicos para atender e impulsar las demandas públicas y para operar y vigilar el cumplimiento de objetivos y reglamentos. Si el gobierno busca implementar programas sociales es necesario recaudar. Un endeudamiento representa una reasignación de futuros ingresos fiscales al presente, postergando así su recaudación. La deuda, por lo tanto, concentra el resultado de los siguientes desbalances: gastar más de lo que se tiene y/o recaudar menos de lo que se necesita.

Además, las personas contribuyen con impuestos y reciben transferencias y beneficios sociales como la educación, salud y pensiones. Sin embargo, no todos aportan lo mismo: dependerá de su edad, sexo y nivel de ingreso. Es decir, existen perfiles demográficos de las políticas públicas que influyen en las necesidades públicas de corto y largo plazo.

Finalmente, hay que reconocer que existe una restricción presupuestaria: el gasto público presente y futuro debe ser igual a los ingresos fiscales presentes y futuros. Con la volatilidad de los ingresos petroleros y con una población envejecida, las preguntas serían: ¿de qué tamaño serán los déficit presupuestarios y, por ende, la deuda pública? y ¿quiénes terminarán pagando ese endeudamiento?

Algunas políticas públicas que pudieran parecer viables en el corto plazo, podrían ocasionar que las siguientes generaciones terminen pagando más impuestos y recibiendo un menor gasto público. Esto supondría cambios sustanciales en la estructura del gasto y de las tasas impositivas, con implicaciones en la redistribución del ingreso, equidad intergeneracional y sostenibilidad fiscal.

La finalidad de la serie de investigaciones El endeudamiento y la deuda pública es iniciar el debate hacia cómo entender mejor el sistema fiscal mexicano en beneficio de las generaciones presentes y futuras. El objetivo es explicar los retos que enfrenta el sector público para encontrar formas de superarlos.

2 El financiamiento, endeudamiento y deuda

Cuando el sector público no cuenta con recursos económicos para llevar a cabo proyectos como un hospital, carretera o escuela, entonces podría pedir financiamiento. Sin embargo, no todo financiamiento es deuda pública, ya que hay contratos que permiten diferir pagos, aunque no dejan de ser compromisos de pagos futuros. La deuda pública se compone únicamente por contratados o títulos de deuda emitidos.

2.1 Los componentes macroeconómicos

Para dimensionar si la deuda pública es elevada o baja, se compara el saldo con lo generado por la economía (i.e. PIB). Actualmente, el objetivo es que el SHRFSP (nombre oficial de la deuda pública) mantenga una trayectoria estable o descendente como porcentaje del PIB (SHCP 2020). Además del balance primario, durante el transcurso del año el nivel de la deuda pública se ve afectado por indicadores macroeconómicos como el crecimiento del PIB, las tasas de interés, internas y externas, así como el tipo de cambio.

2.2 La brecha fiscal

Un nivel bajo de deuda pública relativa al tamaño del PIB no necesariamente indica una sostenibilidad fiscal. La sostenibilidad representa la capacidad que tiene el gobierno para hacer frente a sus obligaciones de corto y largo plazo, sin provocar cambios abruptos en sus políticas de ingresos (cómo recauda) y de gastos (cómo gasta). Si las políticas de ingresos y gastos no están equilibradas, se generaría una brecha fiscal financiada con endeudamiento, representando únicamente una transferencia de costos hacia las futuras generaciones.

3 La redistribución generacional

La demanda de bienes y servicios públicos, así como la generación de recursos económicos, depende de la población, sus individuos y de su estructura etaria. Actualmente, con la transición demográfica en México, esta composición está cambiando de una con personas relativamente más jóvenes a otra con una mayor concentración de adultos mayores. De esta forma, asistir a la escuela, formar parte del mercado laboral, consumir bienes de alto valor, ahorrar y prepararse para una eventual jubilación, construirían un ciclo de vida fiscal.

La economía generacional es el estudio de clasificar las transferencias de los flujos económicos a medida que las distintas generaciones atraviesan su ciclo de vida (Mason et al. 2009; ONU 2013). El sistema fiscal, por lo tanto, también puede ser estudiado bajo la perspectiva generacional. Para esto, se requieren perfiles de pago de impuestos y de recepción de gasto público.

3.1 Los perfiles

Los perfiles demográficos representan las transferencias que realizan las personas por sexo y edad hacia el gobierno, mediante el pago de impuestos al ingreso y al consumo, o desde el sistema fiscal con los beneficios que reciben a través del gasto en salud, educación y pensiones. Por ejemplo, a partir de los 20 años de edad, los hombres empiezan a pagar más por impuestos al ingreso laboral y entre los 30 a 55 años, llegan a su punto máximo; en cambio, las mujeres comienzan a contribuir más entre los 24 y 45 años para descender después. Además, hay diferencias entre sexos, reflejando inequidades de género en los mercados o faltas de inclusión por motivos diversos. Comportamientos sistemáticos similares suceden con la salud, educación y pensiones.

3.2 Las aportaciones netas

Si se suman todos los impuestos pagados por las personas y se restan todas las transferencias recibidas por pensiones, educación y salud, se obtienen las aportaciones netas. El cuadro 1 muestra la redistribución de los recursos públicos por el sistema fiscal, por nivel de ingreso de los hogares. La figura 1 dibuja las transferencias fiscales entre sexos, edades y grupo de deciles.

Cuadro 1: Las aportaciones netas

Fuente: Elaboración por el CIEP, con información de: Simulador fiscal v5.

Figura 1: El ciclo de vida fiscal

Fuente: Elaborado con el Simulador Fiscal CIEP v5. e información del INEGI, ENIGH 2018.

3.3 La cuenta generacional

La cuenta generacional indica las aportaciones netas que las distintas generaciones realizarían si se mantuviera constante el ciclo de vida fiscal hasta que fallecieran. Cualquier brecha fiscal resultante representaría un endeudamiento de las futuras generaciones por las presentes generaciones. En este sentido, actualmente la cuenta generacional es inequitativa, ya que las futuras generaciones tendrían que pagar 568% más en aportaciones netas para recibir los mismos bienes y servicios públicos que las nuevas generaciones². Este indicador refleja que, dada la transición demográfica, se están transfiriendo implícitamente recursos hacia individuos que no han nacido y que, tal vez, no recibirán los beneficios de la deuda pública.

4 La sostenibilidad fiscal

De acuerdo con la proyección de las aportaciones netas (Figura 2.) y bajo las políticas públicas actuales, a partir del año 2029, las transferencias a través del gasto público comenzarán a crecer más rápido que los ingresos que se perciban mediante el pago de impuestos, dada la transición demográfica. A medida que los ingresos sean menores a los gastos, el gobierno necesitaría de más endeudamiento para financiar una brecha fiscal que asciende a 4.7% del valor presente del PIB futuro. Esto sugeriría una posible y eventual insostenibilidad fiscal, si no se realizan los ajustes en las políticas de ingresos o gastos apropiadamente y a tiempo.

Figura 2: Las aportaciones netas en el largo plazo
Fuente: Elaboración por el CIEP, con información de: INEGI (2019).

4.1 Las proyecciones de largo plazo

Con todo lo anterior, la figura 3 proyecta una trayectoria ascendente del SHRFSP con una estimación del 69% del PIB para el año 2030. A partir de entonces, dadas las aportaciones netas actuales y la estructura etaria estimada, la pendiente podría acentuarse. Son proyecciones y no pronósticos, pues se mantienen constantes los supuestos aquí explicados, los cuales probablemente cambiarán en el futuro por diversos motivos y fuentes.

Figura 3: Las proyecciones del SHRFSP

Fuente: Elaboración por el CIEP, con información de: simulador fiscal v5.

5 Implicaciones de política pública

La economía generacional ayuda a entender si las políticas públicas actuales son viables en el largo plazo, así como si son equitativas entre las presentes y futuras generaciones. Los resultados muestran que, en México, las políticas actuales generarían una inequidad fiscal intergeneracional. Esto significa que las futuras generaciones deberán pagar más para recibir los mismos bienes y servicios públicos que reciben las generaciones actuales, tanto en cantidad como en calidad.

La solvencia financiera del gobierno está en función de su capacidad recaudatoria y de los compromisos sociales y financieros que debe cumplir. El hecho de que la deuda pública aumente como resultado de desequilibrios macroeconómicos, no implica necesariamente una insostenibilidad del sistema fiscal.

De acuerdo con el Censo de Población 2020 elaborado por el INEGI (2021), la edad promedio va en aumento; en 2020 asciende a 29 años, mientras en el año 2000 era de 22 años. A la par, disminuye la tasa de fecundidad, al pasar de 2.6 hijos nacidos por mujer a 2.1 en el mismo periodo. De no aprovechar el relativo número de trabajadores actuales, la inequidad fiscal afectaría, principalmente, a las futuras generaciones.

Uno de los retos del sector público está en mejorar la equidad de género en sus políticas y en los mercados laborales para no sólo aumentar el bienestar social, sino también para aumentar las aportaciones netas y postergar su máximo proyectado. Otro reto es encontrar el balance presupuestario adecuado que asegure una equidad entre generaciones y una sostenibilidad fiscal.

Las decisiones de política pública que se tomen hoy definirán qué tipo de sistema fiscal heredaremos a las futuras generaciones y, con ello, cuáles serían las oportunidades con las que contarían. El endeudamiento es intergeneracional: lo que no se pague hoy, lo pagarán las futuras generaciones.