1 Introducción

La educación inicial es el nivel educativo que brinda a los niños de cero a tres años atención profesional, sistemática, organizada y fundamentada, además ofrece orientación a los padres de familia y otros adultos que interactúan con ellos. Su finalidad es impulsar la capacidad de aprendizaje de los niños y lograr la igualdad de oportunidades para su ingreso y permanencia en los siguientes niveles de educación básica (Secretaría de Educación Pública 2017a).

El objetivo de este boletín es exponer cuál ha sido la participación de la educación inicial en el gasto público de México en los últimos años, así como su importancia en el desarrollo de un niño y de la sociedad en general.

2 Antecedentes

En la década de los 80 la educación inicial dejó de ser concebida a nivel mundial como una asistencia social para las madres trabajadoras y adquirió un sentido educativo. A partir de entonces comenzó a ser impulsada en diversos encuentros internacionales para resaltar la necesidad de garantizar los derechos de la infancia, entre ellos la educación inicial (Secretaría de Educación Pública 2017a, 2017b). Sin embargo, en México aún persistió su concepción como asistencia social y no como derecho infantil y de impulso para su desarrollo.

A partir de la Reforma Educativa de 2019 la educación inicial se considera parte de la educación básica y, por lo tanto, obligatoria (Cámara de Diputados 2019).

De acuerdo con la Secretaría de Educación Pública (SEP), la importancia de la educación inicial radica en que ofrece cimientos sólidos para los siguientes niveles educativos, dado que los primeros cinco años son críticos para el desarrollo infantil. Durante este lapso los niños desarrollan habilidades de pensamiento, habla, aprendizaje y raciocinio, las cuales tienen gran impacto en su presente y futuro (Secretaría de Educación Pública 2017b). A los cinco años el cerebro ya está desarrollado en un 90%, de modo que a esa edad ya se han establecido las bases para el éxito en la trayectoria escolar de un niño y en su vida posterior (Andreas Schleicher, Jo Bourne, Jordan Naidoo 2019).

En México la educación inicial puede ser impartida en tres modalidades: escolarizada, semiescolarizada y no escolarizada, esto a través de un Centro de Desarrollo Infantil (CENDI) o por medio de servicios subrogados. Las instituciones públicas que imparten este nivel son la SEP, el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE).

Algunas universidades públicas, el Instituto Politécnico Nacional, empresas paraestatales y otros organismos autónomos también ofrecen servicios de educación inicial como prestación laboral a sus trabajadores o como servicio subrogado. En comunidades rurales e indígenas la educación inicial está a cargo del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) y de la Dirección General de Educación Indígena (DGEI).

La modalidad escolarizada está predominantemente enfocada al ámbito urbano, ésta opera con un programa educativo y la atención es brindada por puericultores y asistentes educativos. Las semiescolarizada y no escolarizada atienden principalmente a zonas urbanas marginadas y comunidades rurales e indígenas, en estos casos el personal se conforma por voluntarios de la comunidad y/o asistentes educativos capacitados. En las tres modalidades se ha detectado que muchos de los centros educativos carecen de infraestructura planeada para la atención infantil, siendo viviendas u otros espacios los que son adaptados para la prestación del servicio (Organización de Estados Iberoamericanos 2002).

3 Marco legal

Desde 1989 México se ha suscrito a varios acuerdos internacionales en torno a los derechos de los niños. Sin embargo, en 2006 el Comité de los Derechos del Niño de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) emitió una serie de recomendaciones al país solicitándole una mejor armonización de las leyes federales y estatales con las de la Convención sobre los Derechos del Niño y otros tratados internacionales ratificados por México.

Derivado de esto, en 2011 se reformaron los artículos 1, 4 y 73 constitucionales para asegurar que todas las personas gocen de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México forma parte. También se introdujo el principio de interés superior de la niñez como mandato para el diseño, ejecución y seguimiento de políticas públicas dirigidas a la niñez, y se hicieron ajustes para armonizar la legislación federal, estatal, municipal y de las demarcaciones de Ciudad de México en torno a este principio (Secretaría de Educación Pública 2017a; Cámara de Diputados 2019).

Con la Reforma Educativa de 2019, en el Artículo 3 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se declara a la educación inicial como un derecho de la niñez y se establece que el Estado impartirá y garantizará la educación inicial como parte de la educación básica. La cual, además de ser obligatoria, debe ser universal, inclusiva, pública, gratuita y laica (Cámara de Diputados 2019).

3.1 Población potencial, matrícula y presupuesto

En 2018 la población nacional de niños de cero a tres años fue de 8.8 millones de infantes, 50.9% hombres y 49.1% mujeres. Para 2019 se estima una población de niños de cero a tres años de 8.7 millones, con la misma distribución entre género masculino y femenino que en 2018 (Consejo Nacional de Población 2018).

La matrícula de educación inicial que registró la SEP para el ciclo escolar 2017-2018 fue de 95 mil 766 alumnos; es decir, 1.1% de la población en edad de cursar el nivel inicial (ver gráfico 1). El 51.6% de los niños inscritos en educación inicial durante el ciclo son hombres y 48.4% son mujeres (Secretaría de Educación Pública 2018).

Figura 1. Población de 0 a 3 años en México, 2018.

Respecto al ciclo escolar previo, 2016-2017, la matrícula de educación inicial registró un incremento de 41.1 por ciento. Además, el número de escuelas del nivel se duplicó ante el significativo crecimiento de instituciones privadas. El número total de escuelas pasó de mil 152 instituciones en el ciclo 2016-2017 a 2 mil 309 en el ciclo 2017-2018. En el caso de las escuelas particulares, su número pasó de 208 instituciones a mil 343 entre ambos periodos, revelando un aumento de 545.7% (ver gráfico 2).

Figura 2. Escuelas de educación inicial, 2017 y 2018.

Las escuelas de educación inicial públicas reportaron un crecimiento de 2.3% en el mismo lapso, pasando de 944 centros a 966.

Pese a que las escuelas privadas son las que han presentado el mayor incremento en la oferta de servicios de impartición de educación inicial, la mayoría de los alumnos se encuentra en escuelas públicas. No obstante, en comparación con el ciclo escolar previo, es posible observar un incremento relevante en la matrícula de alumnos de educación inicial privada.

En el ciclo 2017-2018, 62.2% de los alumnos se encontró en escuelas públicas y el restante 37.8% en escuelas de sostenimiento privado, en el ciclo anterior la distribución fue de 87.9% y 12.1%, respectivamente. Con este movimiento se advierte un incremento de 340.7% en los alumnos de educación inicial privada y una disminución de 0.1% en el número de alumnos inscritos en escuelas públicas (ver gráfico 3).

Figura 3. Matrícula de educación inicial, 2017 y 2018.

Además de los sectores privado y público, existe una red familiar que apoya de manera informal en el cuidado y desarrollo de los niños, aunque esto limita el acceso de los infantes a programas pensados para ellos y a una atención integral durante los primeros años de vida con consecuencias para su trayectoria académica posterior. El paso de los niños por la educación inicial genera efectos positivos en su rendimiento académico y disminuye la deserción y la repetición de grados, lo que aumenta la permanencia de los alumnos en el sistema educativo. Por lo anterior, la inversión en el desarrollo infantil temprano tiene una alta tasa de retorno (Rocío Abello, Alejandro Acosta 2006).

Sin embargo, la educación inicial no ha sido considerada como nivel educativo en el PEF y el número de programas presupuestarios por medio de los que se asignan recursos se redujo de tres a dos en 2014, cuando se eliminó el programa Acciones compensatorias para abatir el rezago educativo en educación inicial y básica.

En 2019 la educación inicial figuró a través de dos programas presupuestarios como parte de la subfunción educación básica. Al programa Educación inicial y básica comunitaria, a cargo del CONAFE, le fueron asignados 4 mil 554 millones de pesos (mdp) y al programa Expansión de la educación inicial, a cargo de la Dirección General de Desarrollo Curricular, 800 mdp.

En total los dos programas suman un presupuesto de 5 mil 354 mdp para educación inicial; esto es 0.7% del gasto educativo para el ejercicio fiscal, porcentaje similar al destinado a cultura y educación para adultos (ver gráfico 4).

Figura 4. Educación inicial y presupuesto educativo 2013-2019.

En comparación con el PEF 2018, al programa Educación inicial básica comunitaria se le asignó 9.8% menos presupuesto en términos reales durante 2019 (ver gráfico 5). Asimismo, en comparación con lo ejercido por el programa en la Cuenta Pública 2018, el presupuesto para 2019 resulta 5.4% real más bajo.

Figura 5. Educación inicial, programas presupuestarios 2010-2019.

En el caso del programa Expansión de la educación inicial, que fue introducido en 2018 en sustitución del programa Fortalecimiento a la educación temprana y el desarrollo infantil, el presupuesto respecto al PEF 2018 es 156.7% real más elevado en el PEF 2019. Además, comparado con la Cuenta Pública 2018 revela un aumento real de 268.8% en lo presupuestado para este año.

Entre 2013, con tres programas presupuestarios, y 2019, con dos programas presupuestarios, el presupuesto para educación inicial se redujo, en términos reales, 25.2 por ciento. En este periodo el presupuesto se ha recortado, en promedio, 4.7% real cada año (ver gráfico 6). Durante este lapso, sólo en 2016 y 2015 el presupuesto ejercido por los programas de educación inicial en la Cuenta Pública resultó más alto que lo presupuestado.

Ajeno a la función educación y como parte de la función protección social, el programa Servicios de guardería a cargo del IMSS obtuvo un presupuesto de 12 mil 77 mdp en el PEF 2019, 2.4% real por debajo del presupuesto que se le asignó en el PEF 2018 y 8.5% real menos que lo ejercido por el programa en la Cuenta Pública 2018.

4 Comentarios finales

Actualmente muchos niños no reciben todos los beneficios de la educación inicial al estar al cuidado de la red familiar. Sin embargo, el estatus socioeconómico es una variable definitoria en el acceso a la educación inicial. A la par, ésta es determinante sobre todo para las familias de escasos recursos, ya que brinda la oportunidad de romper el círculo reproductivo de la pobreza (Ana Ancheta 2008).

Con el reconocimiento de la educación inicial como un nivel educativo básico y obligatorio, el Estado adquiere la responsabilidad de aplicar las medidas en pro del pleno derecho a la educación y que combatan las desigualdades socioeconómicas, regionales y de género en el acceso y permanencia en la educación inicial (Cámara de Diputados 2019). La planeación y operación de un nuevo nivel en el sistema educativo representa un nuevo destino para el gasto público del país y para el gasto educativo, que en el último año tuvo una reducción de 2.6% en términos reales, con el que se acumularon cuatro años de recortes.

Cumplir con la impartición de educación inicial de calidad implica gastos de capital y operativos para el Estado. Durante el último ciclo escolar, 2017-2018, la matrícula de educación pública registró 31.6 millones de estudiantes en 215 mil 142 escuelas. En esta cifra hay que contemplar a los 8.7 millones de niños de cero a tres años como población portencial a escolarizar en el nivel inicial.

A pesar de que no toda esta población tendrá como destino la educación inicial pública, entre los diferentes niveles educativos en México es posible concluir que 85% de los alumnos cursa sus estudios en escuelas de sostenimiento público; por ejemplo, en la educación básica la matrícula pública representa 72% del total. Lo anterior permite vislumbrar el desafío en términos presupuestarios para lograr consolidar un sistema de educación inicial de calidad sin restar impulso al resto del sistema educativo.