Financiamiento de las pensiones: Escenarios sobre su carga fiscal a 2030

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El gasto en pensiones contributivas y no contributivas para 2030 representará 7.1 %, sin contemplar las modificaciones que se están discutiendo. Con las iniciativas de reformas constitucionales y/o las propuestas de modificación para la siguiente administración de las pensiones, este gasto podrían representar hasta el 7.8 % del Producto Interno Bruto (PIB) en seis años. Sin un plan para incrementar los ingresos, la sostenibilidad de las finanzas públicas se pone en riesgo. Existe una alta probabilidad de que el endeudamiento de 2024 no sea de una sola vez.

1 El estado del sistema de pensiones

En 2024, el Congreso aprobó un presupuesto de 1.99 billones de pesos para pagar pensiones contributivas y no contributivas1. Esto representa el 27.3% de los ingresos totales del gobierno, el 22% del gasto neto total y el 5.8% del PIB. Para ponerlo en perspectiva, el gasto en pensiones sería el doble de lo que se destina al sistema de salud universal (CIEP 2023).

El sistema de pensiones está fragmentado y eso genera que sea desigual, opaco e insostenible (CIEP 2017). Hay, al menos, siete instituciones que otorgan pensiones a nivel federal y no se tiene claridad sobre el número de subsistemas a nivel estatal y municipal, lo que hace difícil calcular el pasivo pensionario para los siguientes años.

Lo que sí sabemos es: que la población que demandará pensiones los siguientes años crecerá debido al envejecimiento demográfico; que el Ejecutivo envió al Congreso una iniciativa para reformar una parte de las pensiones de contribución definida; y que se están haciendo promesas de campaña relacionadas con el monto y la edad mínima para acceder a una pensión no contributiva.

 Objetivo y estructura del documento

La presente investigación analiza el financiamiento público de las pensiones y realiza escenarios de proyecciones de gasto, con base en los cambios que se proponen y prometen. Primero, se presenta la composición del gasto público destinado a pensiones. Posteriormente, se explican las iniciativas de reforma y las propuestas para la siguiente administración. Finalmente, se muestran las proyecciones de las pensiones a 2030 y los riesgos de seguir aumentando este gasto.

2 La evolución de las pensiones federales

Una de las instituciones que otorgan pensiones a personas que trabajaron en el sector formal y que contribuyeron de alguna manera a su pensión, a nivel federal, es el IMSS: la institución de seguridad social más grande del país. El IMSS cubre aproximadamente al 75% de los pensionados; el restante son del ISSSTE, del ISSFAM, de Pemex y de la CFE.

Sin embargo, más de la mitad de las personas que trabajan lo hacen en el sector informal o se trasladan entre la formalidad y la informalidad durante su vida laboral. Esto hace que sea menos probable que tengan acceso a una pensión contributiva. Por ello, existen programas como la PBAM, el cual brinda algún tipo de seguridad económica en la vida adulta mayor.

En la Figura 1, se muestra la evolución del gasto público en pensiones contributivas y la PBAM. Ambos tipos incrementan en términos reales por la dinámica de envejecimiento demográfico, que implica que cada año hay más pensionados. En el caso de las contributivas, también se vincula con la actualización de las pensiones por inflación para evitar la pérdida de poder adquisitivo. En el caso de las no contributivas, corresponde al incremento en los montos y la pueden recibir todas las personas mayores de 65 años. De 2018 a 2024, el gasto en pensiones contributivas creció 41% y, la PBAM, en 879%.

La composición del gasto público en pensiones ha cambiado por el aumento en las pensiones no contributivas. En 2018, el 95.7% del gasto total en pensiones era para las contributivas; en 2024, se redujo a 76.3%.

2.1 Generaciones de transición y Afore

En la actualidad, la mayor parte de las instituciones que entregan pensiones contributivas han transitado al esquema de contribución definida, el cual también capta recursos públicos a través de las aportaciones o cuotas sociales que hace el gobierno a las cuentas individuales y por las pensiones garantizadas. La Figura 2 muestra la distribución de este gasto y su evolución en el IMSS. En promedio, el gasto en la generación de transición consume el 95.5% del total, mientras que, el gasto en generación Afore, se ubica en 4.4% durante los últimos seis años. En el caso del ISSSTE, las proporciones son 98.6% y 1.4%, respectivamente (CEPAL 2011).

El incremento entre 2018 y 2024 del gasto en generación de transición fue de 66.1% y el de generación Afore de 54.1%. En los siguientes veinte años, ambos gastos crecerán por la generación de transición que alcanzaría su máximo entre 2035 y 2040, pero la generación Afore continuaría su avance de acuerdo con la población que se va pensionado por el esquema de contribución definida. Las Figuras 1 y 2 muestran que el problema más grande del gasto en pensiones es la generación de transición y las contributivas. Además, el crecimiento de la PBAM debe incentivar en mayor medida la discusión sobre las fuentes de su financiamiento.

3 Posibles cambios y su carga fiscal

En los primeros meses de 2024, han sucedido dos eventos en cuanto al tema de pensiones:

  1. El 5 de febrero, el Ejecutivo presentó dos iniciativas de reformas constitucionales a las pensiones.
  2. Desde el 1 de marzo, se han presentado propuestas sobre pensiones para la siguiente administración.

3.1 Iniciativas de reformas constitucionales

 Iniciativa de reforma a las pensiones contributivas

Esta consiste en modificar el artículo 123 de la CPEUM, para establecer un beneficio complementario, adicional a la PMG en los siguientes términos (Gobierno de México 2024a):

  1. Garantiza una tasa de remplazo del 100% de su último salario.
  2. Está focalizado en la generación Afore.
  3. Es solo para quienes se retiren a los 65 años de edad.
  4. Se establece un tope de pensión equivalente al promedio del salario de un trabajador del IMSS. Para 2024, son 16,777 pesos mensuales.
  5. Se crea un fondo de pensiones para el bienestar con fuentes de financiamiento diversas.
Iniciativa de reforma a las pensiones no contributivas

Esta consiste en cambiar los artículos 4o. y 27 de la CPEUM, con base en los principios de universalidad y progresividad que establece el artículo 1o. constitucional. En específico, se quiere reducir la edad a partir de la cual tienen derecho a esta pensión de 68 a 65 años y que las pensiones aumenten año con año, progresivamente (Gobierno de México 2024b).

3.2 Propuestas de la siguiente administración

Adicionalmente, el análisis de este documento comprende dos propuestas:

  1. Un progama nuevo que otorgue un apoyo bimestral equivalente a la mitad de la pensión de los 65 y más para mujeres entre 60 y 64 años de edad (Sheinbaum 2024)
  2. Ampliar la PBAM a todas las personas adultas mayores a partir de los 60 años (Gálvez 2024)

La gran incógnita es cuánto necesitamos para cubrir estas propuesta y cómo lo vamos a pagar. La iniciativa de reforma a las pensiones contributivas es la única que menciona una fuente de financiamiento, pero falta analizar cuán sostenible sería en el tiempo.

3.3 Carga fiscal

Al presentar inciativas o propuestas para cambiar, crear e implementar programas y políticas públicas, se debe presentar el impacto presupuestario y la fuente de financiamiento, de acuerdo con la LFPRH. Sin embargo, en las iniciativas y propuestas citadas anteriormente, no se ha incluido cuánto costarán y solamente en la iniciativa de reforma a las pensiones del IMSS e ISSSTE se menciona una fuente de financiamiento. El Cuadro 1 presenta las proyecciones del gasto público en pensiones, así como cuánto costarían las iniciativas y propuestas para las siguiente administración.

De inicio, sin aprobar las iniciativas, ni implementar las propuestas, sólo tomando en cuenta la dinámica poblacional y actualizaciones de montos por inflación, para 2030, dedicaríamos 7.1% del PIB a pagar pensiones de todo tipo.

Ahora bien, si se aprueban las iniciativas de reformas constitucionales y suponemos que los aumentos “progresivos” a la PBAM son de 15% cada año, podemos terminar, en seis años, gastando 7.8% del PIB en pensiones. En los últimos tres años, la PBAM ha crecido más de 30% (Figura 1).

Finalmente, si suponemos que se aprueba la iniciativa de las pensiones contributivas, que la PBAM se actualiza por inflación y que se incluyen a todas las personas adultas mayores a partir de los 60 años, para 2030, destinaríamos 7.7% del PIB en pensiones. Si sólo se incluyen a las mujeres entre 60 y 64 con la mitad de la pensión, sería 7.2%.

4 Implicaciones de política pública

Cabe resaltar que SHCP proyecta los ingresos públicos a la baja. Para 2029, los ingresos presupuestarios se ubicarían en 20.8% del PIB (SHCP 2023). Actualmente, gastar 7 puntos PIB en pensiones ya tiene consecuencias en la sostenibilidad del gasto y en el financiamiento de otros derechos como salud y educación. Sin embargo, seguir incrementando esa proporción, implicaría seguir descobijando políticas públicas importantes, como la creación e implementación de un sistema de cuidados, y sin ingresos, nos seguiremos endeudando a niveles superiores al 5.4% del PIB para 2024.


  1. La distribución del gasto en pensiones por institución se encuentra en: CIEP (2023).↩︎

Referencias:

CEPAL. 2011. “Determinantes de las tasas de reemplazo de pensiones de capitalización individual: escenarios latinoamericanos comparados.” https://www.cepal.org/es/publicaciones/7020-determinantes-tasas-reemplazo-pensiones-capitalizacion-individual-escenarios#:~:text=El\%20concepto\%20tasa\%20de\%20reemplazo,del\%20ciclo\%20laboral\%20del\%20individuo.
CIEP. 2017. “Pensiones en México: 100 años de desigualdad.” https://pensionesenmexico.ciep.mx/.
———. 2023. “Implicaciones del Paquete Económico 2024. Cuidados.” Disponible en https://ciep.mx/implicaciones-del-paquete-economico-2024/.
CONDUSEF. 2023. “Boletín de prensa.” https://www.condusef.gob.mx/?p=contenido&idc=785&idcat=1.
Galvez. 2024. “Propuestas.” https://xochitlgalvez.com/propuestas/.
Gobierno de México. 2024a. “Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se adicionan los párrafos segundo, tercero y cuarto y, se recorre el subsecuente del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.”
———. 2024b. “Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se Reforman y Adicionan Diversas Disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Bienestar.”
SHCP. 2023. “Criterios Generales de Política Económica 2024.” https://www.ppef.hacienda.gob.mx/work/models/7I83r4rR/PPEF2024/oiqewbt4/paquete/politica_hacendaria/CGPE_2024.pdf.
Sheinbaum. 2024. “Proyecto de Nación.”

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