Los principales programas en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2018

En el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), se plasman las acciones que se llevarán a cabo durante el ejercicio fiscal para el que es aprobado, así como las políticas que serán prioritarias y que impactarán en la población. El presente documento tiene como objetivo reconocer las principales asignaciones, plasmadas dentro del presupuesto, desde 3 perspectivas: la legal, la económica y la política. De esta manera se pretende contribuir a la discusión sobre lo que es relevante dentro del proyecto del PPEF 2018.

Desde el aspecto legal, resultan los gastos obligatorios que son reconocidos en el mismo proyecto del PEF. Desde una perspectiva económica se reconocen a aquellos programas que tienen una mayor proporción del presupuesto, tanto del gasto neto total, como del gasto programable[1]. La perspectiva de política pública hace referencia al anexo 27 del Proyecto del PEF para el ejercicio fiscal del 2018, denominado “Principales programas”. A través de un contraste entre las distintas perspectivas, se encuentra que los principales programas no son necesariamente aquellos con mayores recursos y tampoco aquellos que son ineludibles legalmente.

 

Principales programas por obligaciones del Estado.

El Proyecto de PEF para el ejercicio fiscal 2018, en su anexo 3, reconoce que existen gastos obligatorios del Sector público presupuestario que representan el 83.8% del gasto neto total y que equivalen al 19.2% del PIB. Entre estos gastos obligatorios se incluyen los gastos ineludibles que principalmente corresponde al gasto no programable; es decir, a los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS), la Deuda Pública, las Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca y las Participaciones a Entidades Federativas y Municipios; ya que estas erogaciones tienen una obligación legal adquirida en períodos anteriores.

De los 5,236,375.6 millones de pesos (mdp) de gasto neto total, propuestos para 2018, el gasto no programable representa el 28.7% del total del presupuesto que equivale a 6.6% del producto interno bruto (PIB), es decir 1,504,687.7 mdp. Además del gasto no programable también se incluye, como gasto obligatorio, el pago por pensiones, que equivale a 793,734.4 mdp, que representa el 15.2% del gasto neto total, el 21.3% del gasto programable y 3.5% del PIB. Este monto es superior al destinado a los principales programas del gobierno federal, que se nombrarán más adelante.

Descontando el gasto no programable, el pago por pensiones y los principales programas (que no incluyen pago de pensiones contributivas), aún existe otro 26.3% del gasto neto total que se considera obligatorio por legislaciones existentes y compromisos adquiridos que no se desglosan dentro del anexo 3 del proyecto de presupuesto. Este gasto equivale a 1,377,433.2 mdp, que es distribuido principalmente, por la Ley de Coordinación Fiscal, a través del ramo 33 a las entidades federativas y municipios. Quedarán en 2018 aproximadamente 690 mil millones para cumplir con otras legislaciones.

Por diferencia, existen 849,241.8 mdp (el 16.2% del gasto neto total, que equivale a 3.7% del PIB) que se destinan a gasto no obligatorio o etiquetado por alguna legislación o compromiso adquirido con anterioridad. El gasto no obligatorio, no implica que sea innecesario, ya puede estar cubriendo otras necesidades, como la provisión de bienes públicos, más allá de los mencionados en los principales programas, o ser el espacio para una política de innovación. Sin embargo, si se reconoce el total de ingresos que se estima recaudar (tributarios y no tributarios), equivalentes al 20.7% del PIB, el espacio que se tendría para generar política pública, no obligatoria, sería de 1.5 puntos del PIB, que equivalen a 342 mil millones de pesos. El resto, considerado como no obligatorio, se financia con deuda.

 

Los principales programas desde una perspectiva económica.

El proyecto de PPEF considera un total de 657 programas presupuestarios. De estos programas, 24 forman parte del gasto no programable[2], los mencionados como ineludibles en el apartado anterior.

Para 2018 se ha propuesto un gasto programable equivalente a 16.3% del PIB; es decir, 3,731.7 mil mdp, distribuidos entre 633 programas presupuestarios, entre las distintas secretarías (ramos administrativos), ramos autónomos, generales, entidades de control presupuestario directo y las empresas productivas del estado. Del total de programas, que forman parte del gasto programable, 25 de ellos concentran el 65.7%, con al menos el 1% del total del presupuesto programable, cada uno. La mayoría de estos programas van dirigidos a programas de pensiones, en las distintas instituciones de seguridad social (IMSS, ISSSTE, Pemex, CFE y SEDESOL) y a los fondos de aportaciones (ramo 33) que se distribuyen entre las entidades federativas y municipios y representan en conjunto el 16.6% del gasto programable. Así mismo, los programas de operación, producción y administración de Pemex y CFE, concentran en mayor proporción el presupuesto programable, siendo el IMSS quien reúne una mayor cantidad de programas presupuestarios con más del 1% del gasto programable.

Del total de programas que tienen una asignación mayor al 1% del gasto programable, es decir más de 38 mil mdp, sólo 6 se reconocen dentro de los programas principales, que están a cargo directamente del gobierno federal. Estos programas son: Subsidios para organismos descentralizados estatales, Servicios de Educación Superior y Posgrado, Servicios de Educación Media Superior, PROSPERA Programa de Inclusión Social (en el componente a cargo de la SEDESOL), Pensión para Adultos Mayores y el Seguro Popular (Ver cuadro 1).

 

Principales programas de la política pública federal.

En el anexo 27 del proyecto del PEF para el ejercicio fiscal 2017 se plasman los principales programas del gobierno federal, los cuales están a cargo de las distintas secretarías de Estado. En él se incluyen 89 programas presupuestarios y un conjunto de los Programas de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas[3], que son ejercidos a través de las secretarías de Gobernación, Cultura, Turismo, Trabajo, Salud, Economía, la SEDATU, SEMARNAT, SEP, PGR, SEDESOL, CONACYT, SCT y SAGARPA. En total, este anexo suma 711,278.5 millones de pesos (mdp), lo que equivale al 19.1% del total del gasto programable y el 13.6% del gasto neto total. No obstante, los programas mencionados en el anexo 27, considerados como principales, según la política a implementar por el gobierno federal, no necesariamente son aquellos que tienen el mayor presupuesto dentro del gasto programable.

Aunque estos programas son considerados “principales”, sólo a 10 de ellos se les asigna 0.5% o más del gasto programable. Además de los programas mencionados en la sección anterior (que absorben más del 1% del gasto programable), los otros programas con una asignación mayor a los 19 mil mdp, son: Operativos para la prevención y disuasión del delito (a cargo de Gobernación); Proyectos de Infraestructura Ferroviaria (de la SCT); PROSPERA Programa de Inclusión Social (en el componente a cargo de la SEP) y Atención a la Salud (de la Secretaría de Salud).

Por el contrario, existen programas que, aunque son considerados programas principales, su asignación presupuestaria no llega al 0.01% del total del gasto programable, menor a los 350 mdp. Entre estos programas están: Promover la Protección de los Derechos Humanos y Prevenir la Discriminación; Coordinación del Sistema Nacional de Protección Civil; Apoyos para la protección de las personas en estado de necesidad; Programa de Atención a Personas con Discapacidad; Programa de Atención de Conflictos Agrarios; Modernización del Catastro Rural Nacional; Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible; Infraestructura para la modernización y rehabilitación de riego y temporal tecnificado; Conservación y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre; Programa de Empleo Temporal (PET); Proyectos de Infraestructura de Turismo; Fortalecimiento de la Infraestructura Científica y Tecnológica; Fortalecimiento sectorial de las capacidades científicas, tecnológicas y de innovación.

A pesar de que éstos programas son reconocidos como “principales”, la contracción del gasto programable total, del 2.4%, prevista para 2018, respecto al año anterior, afecta a la mayoría de ellos. En promedio, se prevé una caída para cada uno de los principales programas de 5.9% real, respecto de 2017. Sólo 13 de los 90 programas principales presentarán un incremento mayor al 0.01%. Los programas con los mayores incrementos son: Política y servicios migratorios; Operativos para la prevención y disuasión del delito; Proyectos de construcción de carreteras; Reconstrucción y Conservación de Carreteras; Desarrollo Cultural (de la secretarías de cultura y educación); Atención a la Salud; Programa de Apoyo al Empleo; Programa de Atención de Conflictos Agrarios; Infraestructura de agua potable, alcantarillado y saneamiento; Becas de posgrado y apoyos a la calidad; Sistema Nacional de Investigadores; Protección y conservación del Patrimonio Cultural. Por otro lado, los programas con las mayores afectaciones (al menos un 19% menos en términos reales), respecto de lo aprobado en 2017 son:  Proyectos de Infraestructura Ferroviaria; Conservación de infraestructura de caminos rurales y carreteras alimentadoras; Fortalecimiento de la Calidad Educativa; Infraestructura para la modernización y rehabilitación de riego y temporal tecnificado; Proyectos de Infraestructura de Turismo; Innovación tecnológica para incrementar la productividad de las empresas; Fomento Regional de las Capacidades Científicas, Tecnológicas y de Innovación; Fortalecimiento de la Infraestructura Científica y Tecnológica; Fortalecimiento sectorial de las capacidades científicas, tecnológicas y de innovación; Apoyos para actividades científicas, tecnológicas y de innovación.

 

Comentarios finales

Dentro del proyecto del PEF existen más de 600 programas presupuestarios. Sin embargo, visto desde distintas perspectivas se vislumbra una política pública fragmentada. Por un lado, sólo 25 programas concentran más del 1% del gasto programable total, de los cuales sólo 6 de ellos son considerados como “principales” dentro de la política del gobierno federal, ya que el resto son principalmente, obligaciones por pensiones o compromisos adquiridos en distintas legislaciones, incluyendo las relacionadas con las entidades federativas. Por otro lado, al reconocer que el 19.2% del PIB es gasto obligatorio, esto deja sólo 1.5 puntos del PIB para proveer de otros bienes y servicios demandados de forma recurrente o de tener una diferente política pública en el mediano plazo, que será distribuido entre al menos 400 programas presupuestarios.

Ante un espacio fiscal en contracción, por el incremento de la demanda de los recursos que se esperan del Estado, por un pacto de certidumbre tributaria y la dinámica poblacional existente, la distribución del gasto público se vuelve un juego de suma cero, donde cuando unos ganan, otros más tendrán que perder.  Actualmente, el proyecto del PEF se encuentra en discusión en la Cámara de Diputados y deberá ser aprobado a más tardar el próximo 15 de noviembre, según lo establecido en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. La importancia del análisis y debate de las asignaciones presupuestarias radica en que el documento aprobado reconocerá las prioridades de gobierno, que se ejecutarán el siguiente año, incluyendo las obligaciones existentes y que ante demandas mayores se requerirán mayores recursos en el mediano plazo.

 

Notas

[1] El gasto programable incluye los recursos que, a través de los programas presupuestarios, se destinan a la provisión directa de bienes y servicios a la población.

[2] El gasto no programable no financia directamente la operación del gobierno federal.

[3] Se constituye de 7 programas presupuestarios, que en conjunto suman 6,088.9 mdp. Los programas presupuestarios son: Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno; Actividades de apoyo administrativo; Planeación y Articulación de la Acción Pública hacia los Pueblos Indígenas; Programa de Derechos Indígenas; Programa de Infraestructura Indígena; Programa para el Mejoramiento de la Producción y la Productividad Indígena; Programa de Apoyo a la Educación Indígena.

Para mayor información, consulta: http://paqueteeconomico.ciep.mx/

Ver referencias

Cámara de Diputados, (2006). Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Disponible en https://goo.gl/LmFsnN. Consultado el día 17 de octubre del 2017.

Cámara de Diputados, (2016). Ley de Coordinación Fiscal. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/31_180716.pdf. Consultado el día 17 de octubre del 2017.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), (2017). Propuesta del paquete económico para el año 2018. Disponible en http://www.ppef.hacienda.gob.mx/. Ingresado el 8 de septiembre de 2017.