Al considerar conceptos adicionales a los tradicionales, el  contenido del sector energético en la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (ILIF) 2018 aportaría 28.4% del total de los ingresos presupuestarios. Comparado con otros países, se observa que no existe un plan fiscal para reducir tal dependencia y diversificar la matriz energética.

1.- Introducción

Las diferencias geológicas y geográficas entre países han llevado a que no se tenga una definición global sobre cuáles son los ingresos derivados del sector energético. La dotación de recursos naturales y las variadas cadenas de suministro de las industrias que los aprovechan, acentúan estas discrepancias.

Por ejemplo, el sector midstream [1] de una región, que utiliza las renovables como fuente principal de energía, es muy distinto al de una región dependiente de hidrocarburos. En el primero, las actividades principales serían la generación de electricidad a partir de fuentes limpias (energía solar-térmica, solar fotovoltaica, eólica, hidroeléctrica, etcétera), mientras que en el segundo serían la refinación, el transporte y el almacenamiento de los hidrocarburos.

Con fuentes de energía tan diversas y dinámicas, surgen múltiples posibilidades de tributación, que van desde gravar la cadena media, hasta el producto y/o consumo final. En línea con lo mencionado, el objetivo de este boletín es exponer cuáles ingresos presupuestarios de México podrían considerarse como derivados del sector energético, mientras se compara con algunas prácticas internacionales [2].

2.- Ingresos del sector energético – Internacional

En esta sección se menciona cómo clasifican algunos países y organizaciones los ingresos del sector energético, con base en el estudio titulado Taxing Energy Use (OECD, 2015):

  • Estados Unidos de América: Tiene la posibilidad de gravar a nivel federal y local. A nivel federal considera un impuesto especial al consumo (excise tax) de combustibles.  Estos ingresos están etiquetados al financiamiento del Sistema Nacional de Carreteras , es decir, el gravamen no tiene fines de corregir externalidades (emisiones contaminantes), sino de recaudación. Los otros productos energéticos se dejan a discreción estatal, mismos que pueden sumarse a los federales. En cuanto al sector eléctrico, EUA no grava a nivel federal, pero al igual que con los combustibles, a nivel local existe la posibilidad de hacerlo. Hay exenciones fiscales para aquellos combustibles que se utilicen en procesos industriales y en agricultura, así como en los utilizados para generar electricidad.
  • Dinamarca: Además de seguir el régimen tributario del sector energético propuesto por la Unión Europea (i.e., EU Energy Taxation Directive), y de estar, por lo tanto, sujeto al Esquema de Comercio de Emisiones Europeas (EU Emission Trading Scheme), Dinamarca tiene un impuesto adicional al carbono. De esta manera, la estructura de los impuestos energéticos de Dinamarca es la siguiente:
    1. Impuestos a la energía: Gravan el consumo de combustibles fósiles y la electricidad. Las tasas están en función del contenido energético (se traduce Gigajoules, para facilitar la comparación entre productos) de cada producto y están indexadas a la inflación; sin embargo, las energías renovables y los biocombustibles son exentos del pago de impuestos a la energía, al igual que los combustibles usados para la generación eléctrica. Es importante aclarar que, a pesar de que el gobierno danés ofrece exenciones fiscales, no subsidia ningún producto o servicio energético.
    2. Impuestos al carbono:  Grava todos los productos energéticos usados por el sector comercial e industrial. La tasa impositiva está en función de las emisiones asociadas a cada combustible (por eso los biocombustibles no tributan).
  • Japón: Grava el sector energético según su uso final. Para ello tiene cuatro categorías: a) Transporte, b) Calefacción & procesos industriales, c) Producción eléctrica y d) Consumo eléctrico. Estos gravámenes ya incluyen un impuesto al crudo y al carbón, mismo que está etiquetado a proyectos de inversión de eficiencia energética y energías renovables. Adicional a esto, a nivel local las autoridades pueden añadir impuestos. En cuanto al sector eléctrico, Japón grava tanto los combustibles usados para generar electricidad, como el consumo final de la misma. Existen exenciones si se utilizan energías renovables, pues estas no requieren la quema de combustibles para producirla.
  • Reino Unido: Siendo aún parte de la Unión Europea (hasta marzo 2019), el Reino Unido se rige por la EU Energy Taxation Directive. Como tal, grava el consumo de combustibles y electricidad. Adicional a esto, tienen el Climate Change Levy, que grava el uso de productos energéticos que emiten gases de efecto invernadero que contribuyen al cambio climático. Este impuesto aplica al consumo que negocios (comercios e industrias) y sector público hagan de electricidad, gasolina, gas natural y LP. De igual manera, el impuesto aplica para los combustibles que generan electricidad. Los impuestos que pagan las petroleras están sujetas a un impuesto adicional: el Oil Duty; el cual tiene cuotas según la actividad (exploración y/o extracción) y el área ocupada. Ante la incertidumbre generada por la próxima salida de la Unión Europa, continúa la discusión interna sobre el futuro gravable de la energía.
  • Fondo Monetario Internacional: Recomienda que los ingresos del sector energético consideren un componente para externalidades, como gravar el mercado de carbono y añadir un valor a la congestión automovilística y a los accidentes viales.
  • Nera´s Consulting: La firma consultora desagrega los ingresos del sector energético según su ubicación en la cadena de suministro (Nera, 2014):
    1. Upstream: Considera los ingresos de impuestos derivados de otorgar licencias a empresas privadas por explorar y extraer hidrocarburos. Según sea el caso, pueden incluir el cobro de regalías, pago de dividendos, impuestos al flujo de efectivo y/o a las utilidades, etcétera.
    2. Midstream: Grava la transformación energética. Por ejemplo: generación de poder, refinación, almacenamiento y transporte de hidrocarburos, entre otras actividades.
    3. Impuestos especiales: Este impuesto grava al consumidor del producto/servicio final [3].  Al 2011, estos impuestos representaron 94\% de la recaudación por impuestos energéticos de la Unión Europea (Noruega incluido), seguidos por el IVA y los cobrados en la parte de la cadena upstream.

3.- Ingresos del sector energético – México

En México no existe el concepto de ingresos derivados del sector energético. 

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) reporta los ingresos de la energía de la siguiente manera:

  • Ingresos Petroleros del Sector Público: Estos consideran la suma de:
    • Ingresos petroleros del gobierno federal: Se componen, a su vez, de:
      1. Transferencias del Fondo Mexicano del Petróleo (FMP) [4]
      2. ISR petrolero
    • Ingresos propios de Pemex [5]
  • Ingresos de las Empresas Productivas del Estado: Consideran la suma de:
    • Ingresos propios de Pemex
    • Ingresos propios de CFE [6]

Como se observa en las agrupaciones anteriores, el concepto “Ingresos propios de Pemex“, se duplica, esto complica el análisis de evolución y rastreo de los ingresos del sector energético. Por ello, y con base en los ejemplos internacionales mencionados, se propone para el presente boletín, considerar los siguientes conceptos como ingresos derivados del sector energético (que se observan en la figura 1):

  1. Ingresos propios de Pemex
  2. Ingresos propios de CFE
  3. Ingresos petroleros del gobierno federal
  4. Otros ingresos energéticos: Bajo este concepto, se consideraría la suma de los ingresos derivados de:
    • IEPS a combustibles: El consumo de combustibles fósiles estará gravado bajo las cuotas que aparecen en el Apartado H de la Fracción I del Artículo 2o de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios. Con base en los ejemplos internacionales mencionados, el impuesto al consumo de petrolíferos se incluye, en el presente boletin, como derivado de la energía.
    • Impuesto por la Exploración y Extracción de Hidrocarburos (IAEEH): Según el Artículo 54, Título Cuarto de la Ley de Ingresos de Hidrocarburos, están obligados al pago de este impuesto los contratistas y asignatarios [7]. El cobro depende del área en que se trabaja:
      • Durante la fase de exploración se paga $1,583.7 MXN/Km cuadrados.
      • Durante la fase de extracción se paga $6,335.0 MXN/Km cuadrados

FUENTES: elaborado por el ciep, con datos de shcp (2014), shcp (2015), shcp (2016A), shcp (2016b), shcp (2017a) y shcp (2017b).

Si se consideran de esa manera los ingresos derivados del sector energético, se observa que tales recursos disminuyeron su aportación con respecto del total de los ingresos presupuestarios: en 2013 signficaban 39.7% del total; en 2018 el 28.4% (ver figura 2):

FUENTES: elaborado por el ciep, con datos de shcp (2014), shcp (2015), shcp (2016A), shcp (2016b), shcp (2017a) y shcp (2017b).

En la figura 1 se mapea la procedencia de tales recursos. Se observa que dada la consideración propuesta en este boletín, los ingresos públicos derivados de los hidrocarburos aportan el 21.1% de la actual ILIF, mientras que los del sector eléctrico, el 7.3%. También se observa que los recursos del FMP provienen de dos vertientes: la de contratistas (donde empresas privadas y públicas compiten por ganar campos, vía licitaciones) y la de asignatarios (los campos asignados a Pemex por la Comisión Nacional de Hidrocarburos).

Los ingresos que obtenga el fisco de los contratistas dependerá de la contraprestación pactada (licencia, producción compartida, utilidad compartida o servicios). Los primeros tres tipos de contrato deben pagar la Cuota Contractual para la Fase Exploratoria (CCFE) [8], la cual está en función de la vigencia del convenio: a) Durante los primeros 60 meses del contrato, el contratista pagará una cuota de $1,150 MXN/Km cuadrados; y b) A partir del mes 61, se cobrará $2,750 MXN/Km cuadrados. Por ello, es complicado estimar con un grado aceptable de certidumbre, los recursos de esta proveniencia, pues depende de una gran cantidad de variables, principalmente geológicas.

Los contratos también incluyen pagos por regalías (que se deben hacer al Estado). Estos, a su vez, dependen del valor contractual del hidrocarburo extraído [9].

Por su parte, los ingresos aportados por Pemex, como asignatario, provienen de tres tipos de derechos: a) Derecho de Utilidad Compartida (DUC), b) Derecho de Extracción de Hidrocarburos (DEXT) y c) Derecho de Exploración de Hidrocarburos (DEXP).

El DUC se obtiene por medio del pago de una tasa de 70% [10]  sobre la diferencia que resulte de disminuir del valor de los hidrocarburos extraídos, las deducciones permitidas en el artículo 40 de la LIH [11].

Por su parte, el DEXT se obtiene de la misma manera que el cobro de regalías, en el caso de los contratos, con la diferencia de que a las fórmulas se les elimina el concepto de contractual de los valores.

En el caso del DEXP, se cobra de manera similar a la CCFE de los contratos. El artículo 45 de la LIH establece que: a) Durante los primeros 60 meses del contrato, el asignatario pagará una cuota de $1,175.4 MXN/Kilómetro cuadrado, y b) a partir del mes 61, se cobrará $2,810.8 MXN/Kilómetro cuadrado [12].

4.- Comentarios finales

Una vez expuestos los ingresos públicos derivados del sector energético, se puede observar con mayor claridad la dependencia fiscal que aún se tienen de los mismos. Para 2018, la aportación del sector al total de los recursos presupuestarios, será de 28.4%, de los cuales, 74.4% ($1,107,186.2 millones de pesos; equivalente a 4.9% del PIB) provienen del sector de hidrocarburos.

La alta dependencia que aún se tiene de los hidrocarburos, cuestiona la seguridad de la matriz energética.  Sin un destino específico de los ingresos de la energía, como se practica en algunos países, resulta complicado realizar una transición energética hacia fuentes alternativas [13].

Ver referencias

Notas al pie:

[1] Proceso medio de la cadena de suministro de un producto/servicio del sector energético.

[2] Elegidas aleatoriamente

[3] Por ejemplo: petrolíferos, gas natural, electricidad, gas LP, queroseno, etcétera.

[4] Recordar que el FMP recibe, administra y distribuye los ingresos derivados de contratos y asignaciones petroleras.

[5] Compuesto por ventas internas, ventas de exportación e ingresos por servicios. Al 2T de 2017, representaron el 64%, 35% y 1%, respectivamente, del total de ingresos de la empresa.

[6] Compuestos por ventas de energía, ingresos por subsidios y otras recaudaciones. Al 2T de 2017, representaron el 85%, 10% y 5%, respectivametne, del total de los ingresos de la empresa.

[7] Actualmente, la SHCP categoriza este impuesto como ingreso tributario no petrolero.

[8] Según lo establecido en el Artículo 23 de la Ley de Ingresos de Hidrocarburos.

[9] Las especificaciones se encuentran en el artículo 24 de la Ley de Ingresos de Hidrocarburos.

[10] Según el artículo segundo, Fracción VIII de las disposiciones finales de la Ley de Ingresos de Hidrocarburos, la tasa diminuirá de 2015 a 1018, de manera gradual, hasta llegar a 66.25%

[11] Artículo 39 de la Ley de Ingresos de Hidrocarburos.

[12] Esta fracción fue actualizada en abril 2016; anteriormente, el monto era el mismo que la CCFE.

[13] En el Capítulo 1 del Programa Sectorial de Energía 2013-2018 se propone la diversificación de la matriz energética.

Referencias:

1.- Nera (2014). Energy taxation and subsidies in europe. Disponible en http://www.nera.com/content/dam/nera/publications/archive2/PUB_OGP_0514.pdf.

2.- OECD (2015). Taxing energy use. Disponible en http://www.oecd.org/tax/tax-policy/ taxingenergyuse.htm.

3.- SHCP (2014). Cuenta pública ‚€2013. Disponible en http://finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/es/Finanzas_Publicas/Cuenta_Publica.

4.- SHCP (2015). Cuenta pública, 2015. Disponible en http:
//cuentapublica.hacienda.gob.mx/es/CP/2014.

5.- SHCP (2016a). Cuenta pública 2016. Disponible en http:
//cuentapublica.hacienda.gob.mx/es/CP/2015.

6.- SHCP (2016b). Iniciativa de ley de ingresos de la federación
2017 Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LIF_2017.pdf.

7.- SHCP (2017a). Cuenta pública ‚€2016. Disponible en http://cuentapublica.hacienda.gob.mx/es/CP/2016.

8.- SHCP (2017b). Iniciativa de ley de ingresos de la federación ‚€2018. Disponible en http://www.ppef.hacienda.gob.mx/work/models/PPEF2018/paquete/ingresos/LIF_2018.pdf.