La presente publicación provee información para dimensionar la magnitud del gasto fiscal por concepto del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS) a las gasolinas y al diesel. En primera instancia, es apropiado catalogar al IEPS petrolero negativo como un gasto fiscal, y no como un subsidio, ya que se refiere a apoyos directos y autoaplicativos que se efectúan al dejar de recaudar impuestos. Por otro lado, las cifras consolidadas del 2011 indican una recaudación negativa semejante al –4.5% de los ingresos del sector público, –11.3% de los ingresos tributarios y –1.02% del PIB.

1 Contexto

El comercio de gasolinas y diesel es de gran importancia para las finanzas públicas del país, puesto que los recursos derivados por su enajenación tienen una participación considerable, tanto en los ingresos del sector público (en la forma de ingresos propios de PEMEX), como en los ingresos tributarios del gobierno federal.

Dentro de los ingresos de PEMEX, las gasolinas y el diesel son los productos derivados del petróleo cuyos valores de ventas son los más altos. En conjunto, en el año 2011, representaron cerca del 63.5% del total de ventas internas de petrolíferos, gas seco y petroquímicos y el 55% considerando las ventas al extranjero; es decir, cerca de 528,143.9 millones de pesos (mdp; Secretaría de Energía 2012a). Esto último representó el 3.7% del Producto Interno Bruto (PIB) y el 16.2% de los ingresos presupuestarios del Sector Público.

En el ámbito fiscal, los ingresos se generan por la recaudación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y por el Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS petrolero). Este último tiene dos componentes: 1) la tasa variable, que se determina según la ley del IEPS art. 2A fracc. I y 2) las cuotas fijas, determinadas en la fracc. II del mismo artículo. En la última década, el primero ha destacado por su participación en la tributación ya que, en lugar de ser un impuesto positivo que recauda, ha sido un impuesto negativo que causa un gasto fiscal. Ello, debido a que la ley estipula un procedimiento de cálculo que hace posible que la tasa del IEPS sea negativa (cf. La estructura de impuestos a las gasolinas y al diesel en México).

Es fundamental notar la diferencia entre un gasto fiscal y un subsidio. El primero se refiere a apoyos directos y autoaplicativos que el sector público otorga a ciertos sectores de la economía, mediante preferencias fiscales, exenciones, regímenes especiales, entre otros. Estos apoyos se realizan al dejar de recaudar impuestos o derechos. El segundo representa erogaciones de recursos, formalizadas mediante el Presupuesto de Egresos de la Federación, que el sector público ya tiene y que destina para lograr diversos objetivos sociales o económicos. Dado que el IEPS petrolero es un impuesto, aunque sea negativo, no se puede considerar como un subsidio como tal, porque son recursos que no han sido recaudados todavía. Sin embargo, sí se puede juzgar como un subsidio de facto porque el gobierno deja de recaudar grandes cantidades de dinero con tal de tener un precio estable de las gasolinas y el diesel en el país, mediante gastos fiscales.

2 Hallazgos

La Tabla 1 muestra la magnitud de la tributación por concepto de venta de gasolinas y diesel en el lapso 2000-2012 (1). En lo que respecta al IVA, su recaudación, en términos reales (base 2010), fue relativamente estable en la primera mitad del periodo. Posteriormente, se presentaron fluctuaciones notables: caídas en el 2007 y 2009, intercaladas por aumentos, en los años 2008 y 2010, de alrededor del 50% de la recaudación del año inmediato previo. En el año 2011, tuvo un crecimiento del 13% y su magnitud fue equiparable al 2.5% de los ingresos del sector público, al 6.4% de los ingresos tributarios y al 0.6% del PIB.

Por su parte, la recaudación del IEPS petrolero experimentó un descenso desde el año 2003, que sólo se revirtió modestamente en el año 2009, para después seguir su detrimento. En el año 2010, su caída fue igual a 18 veces el valor de la recaudación del año inmediato anterior, en términos reales (base 2010); mientras que la recaudación, en el 2011, decreció en 146% respecto de aquélla en el 2010, como lo muestra la misma Tabla 1. La participación de este impuesto conlleva una gran volatilidad, ya que está sujeta a las fluctuaciones del mercado internacional de gasolinas. Ello, a su vez, ha provocado que, en ciertos periodos, el IEPS petrolero sea negativo y genere pérdidas para el fisco. De enero de 2006 a marzo de 2012, el saldo neto de la tributación fue de -579,825.67 mdp (base 2010). Ello representa una carga importante para los ingresos nacionales. Por ejemplo, en el año 2011, sumó un monto semejante al -4.5% de los ingresos del sector público, -11.3% de los ingresos tributarios y -1.02% del PIB.

Ahora bien, en términos netos –sumando el IVA y el IEPS-la recaudación ha sido positiva en la mayoría de los periodos. No obstante, también se presentaron montos negativos de gran tamaño en el 2008 (-142,373.7 mdp), más moderado en el 2011 (-60,211.5 mdp) y ya notable en el primer trimestre del 2012 (-28,304.6 mdp). Por lo anterior, el acumulado neto de IVA y IEPS, en el periodo de enero de 2006 a marzo de 2012, fue de -139,265.07 mdp (reales, base 2010).

Estos resultados en la recaudación fiscal están asociados a una diversidad de factores. Entre ellos, el número de contribuyentes, las reglas fiscales, la evasión, el volumen de ventas del producto y la estructura y relación precio–impuesto. Por ello, el rendimiento de la recaudación en países latinoamericanos, similares al nivel de desarrollo económico de México (2), sirve como punto de referencia para evaluar el esquema tributario del impuesto específico a las gasolinas y al diesel en nuestro país (IEPS petrolero). Chile, Argentina, Brasil y Colombia son países que también aplican un impuesto específico a sus combustibles y lo hacen de manera exitosa, en el sentido de que logran recaudaciones positivas y de magnitudes significativas. Chile es quien mejor se desempeña en este aspecto, pues en 2010 logró sumar ingresos equivalentes al 1.2% de su PIB y casi 7% de sus ingresos públicos totales (Tabla 2). En contraste, en ese mismo año, México tuvo un gasto fiscal igual al 0.43% de su PIB.

La magnitud de las cifras del bajo desempeño tributario de México, por ventas de combustibles, apunta a la importancia de explicar la procedencia de los recursos para cubrir dicho gasto fiscal (ocasionado por la fracc. I del art. 2A de la ley del IEPS). La Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2011 dicta, en la fracc. II del artículo 7, que si el valor del IEPS es negativo, entonces Pemex y sus organismos subsidiarios, no deben efectuar pago alguno por este concepto a la SHCP y, por el contrario, pueden restarlo del monto a pagar del IVA. Si esto no es suficiente para compensar la cifra del IEPS, entonces puede acreditarlo también contra el pago de derecho ordinario sobre hidrocarburos, como sucedió en 2008 y 2011, cuando fue necesario acreditar el 16.6% y el 8.8% de esos derechos, respectivamente. Es decir, el monto negativo del IEPS es compensado con las cantidades que Pemex debería enterar a la SHCP por concepto de IVA y de Derechos Ordinarios, sin que ello implique que éstos impuestos se dejen de causar. No obstante, la condición negativa del IEPS sí disminuye la base gravable del IVA, ya que reduce el precio al público antes de impuestos, provocando que el agujero financiero del IEPS se transfiera proporcionalmente a este otro impuesto.

Por otro lado, la recaudación por la fracc. II del art. 2A de la Ley del IEPS no compensa el gasto fiscal del gobierno federal directamente, ya que se destina a las entidades y municipios. Según se señala en el artículo 4A de la Ley de Coordinación Fiscal, estos recursos se distribuirán en los siguientes términos, a través del Ramo 28:

• Incentivos a la venta final de gasolinas y diesel: 9/11 partes del monto total recaudado corresponderán a las entidades federativas de acuerdo con el consumo efectuado en su territorio y bajo la condición de cumplir una serie de requisitos estipulados.
• Fondo de Compensación: las restantes 2/11 partes se repartirán entre las diez entidades federativas que, según los datos más recientes del INEGI, tengan los menores niveles de PIB per cápita no minero y no petrolero. Este fondo deberá emplearse con exclusividad para proyectos de infraestructura vial, hidráulica, movilidad urbana y, al menos, el 12.5% a la protección y preservación ambiental.

Además, las entidades deberán distribuir al menos el 20% de dichas asignaciones (tanto las que provengan de los 9/11 como de los 2/11) a sus municipios y demarcaciones territoriales. A su vez, al menos el 70% de dicho monto a distribuir deberá efectuarse según los niveles de población. El presupuesto para el 2012 previó una cantidad de 20,526.05 mdp como recaudación anual por las cuotas del IEPS. Los estados que fueron asignados con los mayores montos son Estado de México (11%), Jalisco (7.6%), Distrito Federal (7.2%), Veracruz (5.7%) y Nuevo León (5.4%).

Si el análisis se acota a las finanzas públicas federales, es oportuno excluir los ingresos provenientes de las cuotas del IEPS, dada su asignación local. Entonces, en el año 2011, el IEPS petrolero que incidió a las finanzas públicas de la federación (fracc. I del art. 2A de la Ley del IEPS) sumó -165,979.2 mdp. Suponiendo que, en ese año, circuló la misma cantidad de vehículos automotores que en el año 2010, entonces 32,338,820 vehículos se vieron beneficiados por este gasto fiscal (INEGI 2011); ello resulta en un beneficio de 5,132.5 pesos al año y 427.7 pesos mensuales por vehículo (suponiendo que consumieron el mismo volumen de combustibles) (3). A manera de comparación, para el mismo año, el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades concentró un padrón de 5,818,954 familias activas (Secretaría de Desarrollo Social, 2012) y entregó un total de 29,615.99 mdp (4) en transferencias en efectivo (SHCP, 2011), de lo que resultó un apoyo de 5,809.6 pesos anuales, o 484.11 mensuales, por familia beneficiada.

3 Implicaciones

Las cifras aquí presentadas denotan que, en términos de su rendimiento fiscal, el esquema tributario de las gasolinas y el diesel es inapropiado. Se observó que, en el 2011 y en lo que va del 2012, la recaudación (como total de IVA y IEPS) ha sido negativa. Además, la volatilidad a la que están sujetos estos ingresos imposibilita una adecuada planeación fiscal. Esto fue notable en los primeros cinco meses del 2012, pues el Congreso de la Unión había determinado, en la Ley de Ingresos de la Federación, un presupuesto anual de -51,269 mdp. Sin embargo, de enero a mayo, se alcanzaron -97,785.8 mdp, es decir 1.91 veces lo presupuestado para todo el año (SHCP 2012b). La volatilidad transmitida al gasto fiscal no sólo proviene de las fluctuaciones en el precio del crudo, sino también de las variaciones inesperadas en el tipo de cambio peso–dólar (5), el cual se ha depreciado recientemente como resultado de la incertidumbre de la crisis europea.

Lo anterior manifiesta una necesidad de revisar la fórmula tributaria de los combustibles. El panorama mostrado de los últimos doce años está basado en precios del petróleo que han ido en aumento. La ventana de oportunidad para revisar el esquema de precios internos se abre en los tiempos de un mercado a la baja, como ocurrió en el 2009, cuando el precio promedio del crudo ligero de West Texas Intermediate (WTI) fue de 61.95 dólares por barril (dpb; Energy Information Adminsitration 2012). Después de un periodo de tendencia consistente a la alza (de enero a mayo del 2012, el promedio fue de 101.28 dpb; EIA 2012), pareciera que recientemente se vuelve a abrir esta oportunidad (el pasado mes de julio, el promedio del WTI fue de 82.52 dpb), por lo que las consideraciones para una reforma deberían preparase antes de que los precios vuelvan a su recurrente tendencia a incrementarse.

Notas

1. Considerar que, desde el 2010, la tasa del IVA pasó de 10% a 11% en la zona de la frontera norte y de 15% a 16% en el resto del país. Además, a partir de enero del 2008, el IEPS incluye la recaudación por las cuotas del art. 2A fracc. II de la misma ley.
2. En el 2011, el Índice de Desarrollo Humano para Chile, Argentina, Brasil, Colombia y México fue de 0.805, 0.797, 0.718, 0.710 y 0.770, respectivamente. Mientras que el Ingreso Nacional Bruto per cápita fue de 13,329 USD; 14,527 USD; 10,162 USD; 8,315 USD; y 13,245 USD, en el mismo orden (UNDP, 2012).
3. El 95% de las gasolinas y el 71% del diesel, vendidos en el país, se emplean en el sector autotransporte -el resto se usa en el sector agropecuario, industrial y transporte ferroviario, marítimo y aéreo- (Secretaría de Energía 2012b). Aquí se asume que el 100% del gasto fiscal, de cada combustible, se aplica a usuarios de vehículos.
4. El total del subsidio (incluyendo transferencias en efectivo, becas educativas y servicios de salud) del programa Oportunidades fue de 53,645.5 mdp en el 2011.
5. En el cálculo del IEPS está implicado el precio de las gasolinas en la Costa del Golfo de Estados Unidos convertido a pesos mexicanos.