Reforma – 09 de Noviembre, 2014

La deuda contratada en lo que va de la presente administración ha contribuido a mantener una inercia de gasto que desfavorece la inversión y privilegia las erogaciones en rubros como sueldos y salarios de servidores públicos, pensiones del gobierno federal y el pago de servicios administrativos para el funcionamiento de la administración pública.

A mediados de 2013, la Secretaría de Hacienda anunció que reestructuraría el gobierno federal. El objetivo, aseguró, era reducir el gasto corriente.

Si bien las modificaciones a Ley Orgánica de la Administración Pública -que entraron en vigor a principios de este año- y la aprobación de las reformas estructurales modificaron el esqueleto de la administración central, el gasto corriente no se redujo.

Actualmente representa el 60 por ciento del Presupuesto de Egresos. Del 40 por ciento restante, menos de la mitad se destina a inversión física; el resto financia rubros como la inversión financiera, el pago de la deuda, los estímulos fiscales y los adeudos sobre ejercicios presupuestales anteriores.

Ante la presión que el gasto corriente ejerce en las finanzas públicas, el gobierno de Enrique Peña Nieto ha optado por la contratación de deuda para disponer de recursos. En lo que va del actual gobierno, los pasivos contratados y autorizados por el Congreso ya suman más del 69 por ciento de los solicitados en todo el sexenio pasado.

De cara a la discusión del presupuesto 2015 -cuya fecha límite de aprobación es el 15 de noviembre-, especialistas advierten que la fórmula de contratar deuda para mantener un alto nivel de gasto corriente no es sostenible.

Más deuda, ¿para qué?

El Segundo Informe de Gobierno de Peña Nieto señala que entre 2007 y 2012, el gobierno federal contrató pasivos por más de 1 billón 725 mil millones de pesos; mientras que entre 2013 y 2015, la deuda contratada y autorizada al Ejecutivo federal suma más de 1 billón 200 mil millones de pesos.

El mismo documento informa que al inicio del actual sexenio, el saldo de la deuda acumulada del país era de 6 billones 97 mil millones de pesos; para junio de 2014, asciende a más de 6 billones 625 mil millones.

Cifras oficiales indican que, además de que absorbe el 60 por ciento del presupuesto anual, en promedio, el gasto corriente aumenta año tras año.

Lo anterior significa que para poder mantener la inercia de gasto registrada hasta ahora, el Ejecutivo ha recurrido a la contratación de deuda.

De acuerdo con la Ley de Ingresos de la Federación, en 2013 el gobierno federal tuvo ingresos adicionales por más de 175 mil millones de pesos derivados del cobro de impuestos, servicios y derechos petroleros; mientras que el gasto corriente aumentó 3 mil 873 millones de pesos.

En lo que va de este sexenio, 2013 ha sido el único año en el que el gasto corriente permaneció prácticamente estático, lo que permitió destinar más del 97 por ciento de sus ingresos excedentes a otros capítulos de gasto. Aún así, la deuda adquirida ese año fue de más de 407 mil millones de pesos.

El panorama cambió para 2014. A pesar de que entró en vigor la reforma fiscal aprobada por el Congreso, la cual aumentó a partir de enero pasado algunos impuestos y creó otros, los ingresos adicionales previstos para este año son inferiores a los incrementos pronosticados para el gasto corriente.

La Ley de Ingresos indica que, en 2014, la administración federal tendrá ingresos adicionales por cerca de 115 mil 333 millones de pesos; mientras que el gasto corriente aumentará 116 mil 763 millones de pesos.

Lo anterior significa que, aun cuando el Ejecutivo federal destinara sus recursos excedentes al gasto corriente, no le alcanzaría para financiar la totalidad de los incrementos previstos en rubros como sueldos y salarios, pensiones y subsidios y transferencias. Ante ello, para 2014 se tiene prevista una deuda de más de 650 mil millones de pesos.

Aunque el Congreso aún discute el presupuesto 2015, la propuesta de paquete económico entregada en septiembre pasado a la Cámara de Diputados indica que para el próximo año la tendencia será similar.

Según el proyecto de la Secretaría de Hacienda, el gobierno federal tendrá ingresos adicionales por cerca de 68 mil millones de pesos.

En contraste, se prevé que el gasto corriente aumente cerca de 45 mil millones de pesos, es decir, este rubro absorberá el 66 por ciento de los ingresos extras previstos para 2015.

De acuerdo con la Secretaría de Hacienda, en 2012 el gasto corriente ascendía a más de 2 billones 457 mil millones de pesos; al cierre de 2014 se prevé que ascienda a más de 2 billones 578 mil millones. Para 2015 podría sumar más de 2 billones 623 mil millones de pesos.

El sexenio del déficit

Para Héctor Villarreal, director del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP), la reducción de los ingresos petroleros -según Hacienda, los efectos de la reforma energética se reflejarán en algunos años más-, el limitado incremento de los ingresos tributarios y los intentos fallidos del gobierno federal por modificar la inercia del gasto, convertirán al de Peña Nieto en el “sexenio del incremento de la deuda”.

“Si juntamos un incremento de los ingresos tributarios bajo, con una inercia de gasto muy fuerte, estamos en una situación muy complicada, pero viene un tercer factor, al menos en el corto y mediano plazo: a estos ingresos tributarios no petroleros no sólo les estás pidiendo que absorban la parte del gasto que está aumentando, tienen que absorber también las reducciones en ingresos petroleros.

“Eventualmente la reforma energética funciona y nos va bien en derechos, pero eso no va a pasar en el corto plazo. Una vez que pones todo esto en la mesa, ¿hay una manera realista de que nuestro déficit sufra reducciones importantes en los siguientes años?, la respuesta es no”, advierte.

El economista señala que la fórmula de Peña Nieto de contratar deuda para mantener un gasto corriente alto no es sostenible.

“Hay rubros de este gasto corriente que traen una inercia tal, que meterle freno no es sencillo. Pensemos en cosas como pensiones: el gasto viene creciendo a dos dígitos desde hace varios años; o salud: a medida que la población esté envejeciendo, las enfermedades que tenemos que atender son mucho más caras; infraestructura, tampoco va a haber reducciones. Con todo y este criterio estructural que se trató de poner en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la contención del gasto no va a ser sencilla”, afirma.

Villarreal sostiene que, de acuerdo con las proyecciones del CIEP, de seguir con la tendencia registrada hasta ahora, el sexenio de Peña Nieto podría concluir con un nivel de deuda equivalente al 50 por ciento del PIB. En este sentido, recuerda que al inicio de su gobierno, éste era menor a los 40 puntos porcentuales.

Que la deuda sea utilizada para mantener una inercia de egresos que privilegian el gasto corriente no es el único elemento que critican especialistas en finanzas públicas.

Mariana Campos, coordinadora del programa de Presupuesto, Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa, indica que el hecho de que la deuda se contrate a partir de estimaciones de crecimiento poco realistas también es motivo de preocupación.

“Se nos ha dicho en los últimos presupuestos que íbamos a crecer 3.5 por ciento en 2013 y 3.9 por ciento en 2014, pero la realidad es que en 2013 crecimos 1.1 por ciento y ahora se prevé -el martes pasado, el Centro de Estudios del Sector Privado del Consejo Coordinador Empresarial dio sus estimaciones- que el crecimiento va a ser menor al 2 por ciento”, precisa.

La especialista en finanzas públicas sostiene que esta sobreestimación genera que la deuda contratada sea mayor a la que se prevé.

“Cuando se cree que la economía va a crecer como dice Hacienda, es decir, más de lo que en realidad crece, se estima que nuestra economía va a tener un valor en dinero más grande, pero si el PIB finalmente no creció como se creyó, éste se hace más chiquito, por lo cual la deuda aprobada va a ser más grande de lo que creíamos”, explica.

Y da un ejemplo: “en 2014 se aprobó una deuda que, supuestamente, iba a representar el 40.5 por ciento del PIB, pero en realidad va a representar 41.9 por ciento, porque el PIB va a ser más pequeño. Es decir, nuestra economía va a dejar de tener aproximadamente 600 mil millones de pesos que Hacienda estimó que íbamos a tener”.

Gasto corriente

El sexenio de Peña Nieto comenzó con la promesa de que reestructuraría la administración pública: eliminaría plazas innecesarias, cancelaría programas sociales que no funcionaban adecuadamente y suprimiría unidades administrativas que duplicaban sus funciones.

En 2013, el Congreso aprobó modificaciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública, con lo que se redujo el número de Secretarías de Estado, se crearon algunas dependencias y se redistribuyeron algunas atribuciones.

El gobierno federal continuó emitiendo los decretos de austeridad que puso de moda Felipe Calderón, siguió incluyendo en el Presupuesto de Egresos candados para evitar el incremento en sueldos y salarios y en enero de 2014 publicó en el Diario Oficial de la Federación una reforma a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la cual establece que, para los ejercicios fiscales 2015 y 2016, el gasto de operación no podrá aumentar más del 2 por ciento.

A pesar de todas estas medidas, la actual administración no ha podido reducir el gasto corriente. En 2012, cuando Peña Nieto asumió la Presidencia de la República, el gasto en sueldos, salarios y prestaciones de los servidores públicos sumaba 958 mil 462 millones de pesos. En 2014, por primera vez los recursos aprobados por el Congreso para este rubro rebasarán el umbral del billón de pesos.

Otro rubro que ha aumentado de manera importante es el de las pensiones: el Segundo Informe de Gobierno indica que el gasto destinado a este sector pasó de más de 444 mil millones de pesos en 2012 a más de 507 mil millones de pesos en 2014.

En conjunto, los servicios personales y las pensiones representan el 35 por ciento del gasto corriente.

El único rubro que se ha reducido es el de Servicios Generales, el cual contempla todos los servicios que el gobierno federal necesita para funcionar, tales como telefonía, agua, electricidad y papelería: pasó de 669 mil millones de pesos en 2012 a más de 600 mil millones de pesos para este 2014.

Programas sociales y elecciones

Otro rubro que registra aumentos de más del 21 por ciento en los últimos tres años es el de Subsidios y Transferencias. De acuerdo con el Segundo Informe de Gobierno, aumentó de 386 mil millones de pesos a 469 mil millones de pesos entre 2012 y 2014.

Si bien este capítulo de gasto contempla los apoyos económicos y en especie que se otorgan a través de los programas sociales, diversas evaluaciones indican que la manera en la que se ejerce este presupuesto no es la óptima.

De cara al proceso electoral que tendrá lugar este año, Alejandro González, director de Gestión Social y Cooperación, una asociación civil que desde 2009 realiza el Índice de Desempeño de Programas Públicos (INDEP), el cual califica el desempeño de éstos, advierte que algunos de los programas incluidos en el rubro Subsidios y Transferencias se utilizan para conseguir votos más que para solucionar problemas sociales.

Explica que existen al menos 63 programas federales cuyo diseño impide evaluar su desempeño, lo que facilita que se usen para generar clientelas electorales. En conjunto, suman un presupuesto de más de 41 mil millones de pesos.

“Cuando comenzamos estas evaluaciones, mencionábamos que había alrededor de 17 programas entre las dos primeras categorías -óptimo y alto potencial, es decir, los programas mejor calificados en cuanto a desempeño-, ahora van 41, pero también vemos cómo muchos de los que estaban en posiciones de bajo desempeño o caja negra, es decir, los peor evaluados, han decidido literalmente quedarse ahí, la pregunta es ¿por qué?”, cuestiona.

El director de Gesoc señala una de las principales razones es que muchos de ellos responden a intereses políticos.

“Una de las principales razones por las cuales nosotros creemos que hay programas que sí pueden ser utilizados electoralmente aunque tengan Reglas de Operación es porque que, de entrada, un programa que no sabe a qué se dedica, que ni siquiera ha podido identificar a su población potencialmente beneficiaria es propenso a generar clientelas electorales”, advierte.

González indica que los programas propensos a ser utilizados con fines distintos al social tienen características en común: su beneficiarios son, en la mayoría de los casos, organizaciones productivas o gobiernos subnacionales que reciben los recursos vía transferencias intergubernamentales y se enfocan a temas relacionados con el campo, las comunidades indígenas y la atención de población desfavorecida.

La mayoría de los programas detectados por el INDEP 2014 que se encuentran en esta lógica, agrega, son ejecutados por las Secretarías de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación y Desarrollo Social, así como por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.

Algunos ejemplos son: Programa de Apoyo a la Inversión y Equipamiento en Infraestructura, Programa de Prevención y Manejo de Riesgos y el Programa de Sustentabilidad de Recursos Naturales, todos de Sagarpa.

Para el especialista, a pesar de que en los últimos cinco años se ha reducido el presupuesto de estos programas, su permanencia es una muestra de que la Secretaría de Hacienda carece de la “capacidad política” para eliminarlos.

“Hay un reconocimiento tácito de la Secretaría de Hacienda de que este conjunto de programas están mal; las asignaciones presupuestales durante los últimos cinco años se ha reducido, lo cual por un lado es bueno, pero por otro lado, también habla de que a pesar de la fortaleza de la Secretaría de Hacienda, no tiene la capacidad política para eliminarlos o reemplazarlos”, insiste.

De cara a la discusión del presupuesto 2015, González reconoce que diversos legisladores tienen intereses vinculados a estos programas, hipótesis que, dice, podrán comprobarse o no una vez aprobadas las asignaciones a cada uno de ellos.

Los especialistas coinciden en que si bien el nivel de deuda contratada hasta ahora no representa problemas macroeconómicos como los que generaron las crisis de la década de los 80, continuar con la inercia registrada hasta ahora implica dos riesgos: que ésta se incremente hasta un punto insostenible y que, derivado del nivel de déficit, los recursos disponibles del gobierno federal se acoten aún más.