Actualmente, una de las mayores incógnitas, particularmente en los países centroamericanos, es la proporción y las condiciones sociodemográficas con las que los migrantes regresarán a sus países de origen, una vez retirados del mercado laboral. Esto puede ocurrir por medio de una jubilación o de un simple retiro (donde el trabajador, posiblemente, no tenía una relación formal de trabajo). Dicho asunto pone grande retos a los sistemas fiscales, en caso de que los migrantes demanden servicios en su vejez, tales como pensiones no contributivas y servicios de salud, cuando éstos ya no son parte del mercado laboral formal y, por consiguiente, ya no están trabajando ni pagando impuestos a la renta. Por lo tanto, el énfasis del documento está en entender cómo los sistemas fiscales de países con diferentes fases de migración pudieran verse afectados en su sostenibilidad de largo plazo, frente a diferentes escenarios migratorios.

1 LA SEGURIDAD SOCIAL Y SUS PRESTACIONES

La seguridad social, de acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo (OIT), se refiere a contar con un ingreso básico y otras prestaciones, los cuales, en conjunto, permitan solventar situaciones que puedan desprenderse del (OIT, 2016):

  • desempleo,
  • enfermedad y accidente laboral,
  • vejez y jubilación,
  • invalidez, y
  • responsabilidades familiares.

La OIT (2016) argumenta que:

“(…) estas prestaciones no sólo son importantes para los trabajadores y sus familias, sino también para sus comunidades en general. Al proporcionar asistencia médica, seguridad de los medios de vida y servicios sociales, la SEGURIDAD SOCIAL ayuda a la mejora de la productividad y contribuye a la dignidad y a la plena realización de los individuos (…)”.

La OIT, así como su constitución, fueron creadas en 1919, estableciendo criterios mínimos sobre la solidaridad social, y se expandió, en pocos años, a todo el mundo. La creación de los sistemas de seguridad social se ha desarrollado, en gran medida, por convenios y recomendaciones que dicha organización hace a los países. Éstas comprenden cuestiones de salud de los trabajadores y sus familias, así como la provisión de una pensión, al final de sus vidas productivas, para una vejez digna.

Adicionalmente, el concepto de seguridad social comprende acciones que impactan en la igualdad de género, cohesión social y estabilidad en un grupo de trabajo. Para los objetivos de este documento, la seguridad social, en México, Costa Rica y El Salvador, se describirá en sus dos principales rubros:

  1. la provisión de servicios de salud, y
  2. la disponibilidad de sistemas de pensiones y jubilaciones por
    retiro o vejez.

1.1 MÉXICO

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) de 1917 habla sobre la seguridad social, en su artículo 123. De esta forma, México se vuelve pionero en el tema, tras mencionarlo constitucionalmente, junto con la provisión de educación y vivienda (componentes considerados básicos para el bienestar de la población, en tiempos en que los derechos sociales no eran un tema prioritario en la agenda internacional).

1.1.1 INSTITUCIONES: SECTOR FORMAL

En 1929, se reforma el artículo 123 de la CPEUM, indicando la necesidad de crear una ley que regulara la seguridad social.Sin embargo, fue hasta 1943 cuando se promulgó la Ley del Seguro Social y cuando se crea el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). En ese momento, dicha institución se convirtió en la más importante en materia de salud y de seguridad social en el país, pues otorgaba, a sus derechohabientes, seguros por las siguientes circunstancias:

  • accidentes de trabajo y enfermedades profesionales,
  • enfermedades no profesionales y maternidad,
  • invalidez, vejez y muerte, y
  • cesantía involuntaria en edad avanzada

Inicialmente, la seguridad social se limitaba a los empleados formales de las empresas privadas, las paraestatales y de aquéllas de la administración social. Por esta razón, en 1959, se añade un apartado al mencionado artículo 123, donde se garantizan los derechos laborales de los trabajadores al servicio del Estado. En ese mismo año, se promulgó la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), creando así a la institución con el mismo nombre.

Adicionalmente, se crearon otros organismos federales1 que proveen de servicios de salud y prestaciones de seguridad social a grupos específicos de trabajadores, como lo son:

ISSFAM Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas,
Pemex Petróleos Mexicanos,
LFC Luz y Fuerza del Centro,
CFE Comisión Federal de Electricidad, y
Universidades las universidades públicas.

1.1.2 INSTITUCIONES: SECTOR INFORMAL

En 2015, la población en México ascendía a 121 millones de personas (CONAPO, 2013), de las cuales 52.6 millones (43.5 % del total) constituían la Población Económicamente Activa (PEA) y 50.3 millones (41.6 % del total) se encontraban ocupadas (INEGI, 2015). Adicionalmente, el INEGI (2015) reporta que el 57.8 % de las personas ocupadas se encontraban laborando en el sector informal, lo que representaba alrededor de 29.1 millones de personas que no contaban con seguridad social. Es decir, estos trabajadores no reciben servicios de salud ni recibirán pensiones, una vez que se retiren. De esta forma, la seguridad social en México careció, desde sus inicios, de la condición de universalidad, tanto en salud como en pensiones; se limitó a un enfoque ocupacional, apartando a México, por ejemplo, de los esquemas prevalecientes en los países de Europa Occidental.

Con la finalidad de atender a la población que no se encontraba afiliada a una institución de seguridad social, se crea la Secretaría de Salud (SSa). Sin embargo, ésta se limitó a otorgar servicios de salud a la población en general, dejando fuera la parte de la seguridad social que incluye pensiones y otras prestaciones (e.g. guarderías o instalaciones deportivas).

1.1.3 SISTEMAS CONTRIBUTIVOS DE SEGURIDAD SOCIAL

Actualmente, las pensiones son una de las prestaciones de seguridad social que más absorben presupuesto en el país. Al principio, las pensiones en México se regían bajo el SISTEMA DE REPARTO, el cual consiste en que las aportaciones o cotizaciones de los trabajadores activos financian las pensiones de los trabajadores retirados. Sin embargo, debido al cambio demográfico, este esquema se ha vuelto insostenible y, por esta razón, las instituciones de seguridad social se han visto obligadas a hacer reformas para transitar a un esquema de CUENTAS INDIVIDUALES, donde se tienen cuentas personales y únicas para cada trabajador.

La reforma del IMSS de 1995 estipuló la transición del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, del sistema de reparto al de cuentas individuales, dejando al resto de los seguros administrados por el IMSS funcionando todavía bajo el sistema de reparto. Las aportaciones a este seguro siempre han sido de naturaleza tripartita (i.e. trabajador, empleador y Estado) y se establece la existencia de una PENSIÓN MÍNIMA GARANTIZADA por parte del Estado para aquellos trabajadores que no logren reunir los recursos suficientes al finalizar su vida laboral.

Los requisitos que deben cumplir los trabajadores del IMSS y los beneficios que obtendrían se describen en el anexo A.

Posteriormente, en 2007, se lleva a cabo la reforma a la ley del ISSSTE, cuando se
transita de 21 a sólo 4 tipos de seguro:

  1. de salud,
  2. de riesgo de trabajo,
  3. de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, y
  4. de invalidez y vida.

De igual manera, se transita de un esquema de beneficio definido (sistema de reparto) a uno de cuentas individuales administradas por el sector privado. La edad de jubilación irá cambiando gradualmente con el tiempo: en 2008, la edad para jubilarse era 50 años para los hombres y 48 años para las mujeres; para 2035, estas edades cambian a 65 y 63 años, respectivamente. Por el lado del seguro de salud, se establece un nuevo modelo de gestión para la prestación de los servicios médicos2, el cual separa la prestación de los servicios de salud, de la función financiera de servicios de salud del ISSSTE. Se establece que el presupuesto se asignará de acuerdo a los resultados del personal que labora en las unidades médicas. La información sobre las tasas de cotización para salud y pensiones, así como los requisitos a cumplir y beneficios que recibirán los trabajadores del ISSSTE se incluyen en el anexo A.

1.1.5 COBERTURA

El cuadro 1.1 muestra las instituciones3 que proveen, tanto servicios de salud, como pensiones, a nivel federal, así como el número de derechohabientes/beneficiarios y pensionados que cada una de ellas atiende.

SALUD El IMSS es la institución que cubre, en mayor proporción, a la población mexicana con el 49.3 % del total. Le sigue el Seguro Popular, programa que atiende a 38.1 % de la población, mientras que el ISSSTE atiende a 8.6 % de los mexicanos. El resto de las instituciones públicas (incluyendo a las entidades federativas) otorgan servicios de salud al 2.4 % de las personas que viven en el país.

PENSIONES Por su parte, el PAM otorga una pensión no contributiva al 52 % del total de pensionados. El IMSS cubre con esta prestación, pero de índole contributiva, al 35.8 %, mientras que el ISSSTE lo hace al 9.8 %. Por su lado, PEMEX, el ISSFAM y la CFE comprenden al 1.5 % de los pensionados del país.

1.1.6 FINANCIAMIENTO

La figura 1.1 muestra la evolución del gasto público, tanto en salud como en pensiones, de 2010 a 2015, en términos reales. Se observa que, ambos tipos de gasto, han crecido durante los últimos 5 años. Sin embargo, el gasto de pensiones ha aumentado más que el de salud. El aumento en el gasto en pensiones se debe, principalmente, al periodo de transición en el que se encuentra el país (de un esquema de reparto a uno de cuentas individuales), además del cambio demográfico, el cual provoca una mayor proporción de adultos mayores. El gasto en salud, a pesar de los cambios demográficos y los epidemiológicos, no ha tenido modificaciones sustanciales.

SALUD El gasto público en salud se financia, en algunos casos (e.g. IMSS, ISSSTE, CFE), por medio de aportaciones tripartitas por parte del empleador, el trabajador y el Estado. En otros casos (e.g. PEMEX), con recursos propios y, en algunos otros (e.g. Seguro Popular), con gasto corriente. En 2015, el gasto en salud representó el 2.8 % del PIB y el 10.5 % del gasto total del gobierno federal. El IMSS utilizó el 45.6 % de dicho gasto, la SSa el 23.3 % y el ISSSTE el 10.4 %.

PENSIONES De igual manera, las pensiones se financian por diferentes vías: con cuotas tripartitas, recursos propios de las entidades estatales o con gasto corriente del gobierno federal. En 2015, el gasto ejercido en pensiones representó el 3.4 % del PIB y el 13.2 % del gasto público federal total. Particularmente, el 93 % de dicho gasto corresponde a pensiones contributivas, mientras que el 7 % se dirige al PAM. Del 93 % del gasto en pensiones contributivas, el 47.5 % representa las pensiones del IMSS, el 26 % las pensiones de ISSSTE y el 14 % las pensiones de PEMEX y CFE.

1.2 COSTA RICA

La seguridad social en Costa Rica tiene sus antecedentes desde la época precolombina, cuando la misma comunidad empezaba a preocuparse por la salud de los habitantes. Posteriormente, grupos de productores de café y plátano empujaron este tema, debido a que empezaron a sufrir varias enfermedades, exigiendo así la creación de hospitales. En 1925, se promulga la primera ley de seguridad social denominada Proyecto de ley de reparación por accidentes de trabajo (Carro Hernández and Espinoza Carro, 2016).

1.2.1 INSTITUCIONES: SECTOR FORMAL E INFORMAL

En 1940, se elabora un proyecto de código de trabajo que incluye, en la Constitución Política de Costa Rica, las garantías sociales, lo que da lugar a la creación, en 1941, de la Caja Costarricense de Seguridad Social (CCSS), mediante la Ley No. 17. Esta institución tuvo, desde su inicio, cinco principios filosóficos:

  • obligatoriedad,
  • solidaridad,
  • igualdad,
  • universalidad, y
  • unidad.

Estos principios rigen la provisión de servicios de salud y, posteriormente, de pensiones a los costarricenses (Blandón Otárola, 2015). Las creaciones de los seguros para la atención médica y para la invalidez, vejez y muerte (IVM) se dieron paulatinamente. En 1942, se crea el seguro de salud (enfermedad y maternidad), a través del cual se otorga atención médica a los trabajadores asegurados y sus familiares.

El seguro de pensiones (IVM) fue creado en 1947 y cubría a los trabajadores del Estado, instituciones autónomas, semiautónomas y de las municipalidades. Ese mismo año, se incorporaron los trabajadores administrativos de las empresas privadas, buscando garantizarles a los asegurados y su familia una protección básica por medio de una pensión. Este seguro fue ampliando su cobertura, debido a que, el 12 de mayo de 1961, se aprueba la universalización de los seguros sociales a cargo de la CCSS. Por tanto, entre 1960 y 1971, se incorporaron a los empleados del comercio, escuelas privadas, consultorios y trabajadores pagados con planillas de jornales, trabajadores de la construcción, obras públicas y ferrocarriles, hasta alcanzar a todos los obreros de Costa Rica.

En 1973, con la Ley No. 5349, se aprobó el traspaso de los hospitales administrados por el Consejo Técnico de Asistencia Médico Social, financiados con fondos provenientes de la Junta de Protección Social y el Estado, a la CCSS. Asimismo, en 1974, la Ley de Asignaciones Familiares establece la implementación del Régimen de Pensiones No Contributivas, complementado con recursos de la ley de protección al trabajador4. Es hasta 1993 que la CCSS asume, de forma integral, la prestación de servicios a los ciudadanos5.

De esta forma, el sistema de salud pública en Costa Rica está compuesto por dos instituciones, principalmente. Por un lado, se encuentra la CCSS, la cual provee de servicios médicos personales a todos los habitantes del país. Por otro lado, está el Ministerio de Salud, el cual es el ente rector del sistema y que, adscritas a él, se tienen los Centros de Educación y Nutrición (CEN), los Centros Infantiles de Nutrición y Alimentación (CINAI) y el Instituto de Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) (Sáenz et al., 2011).

A partir del año 2000, el sistema de pensiones se compone de cuatro pilares (SUPEN, 2017):

Contributiva básica Se refiere a un sistema nacional de pensiones, de beneficio definido, en el que los trabajadores, empleadores y el Estado aportan de manera obligatoria (capitalización colectiva), para financiar las pensiones en turno. Los aportes son administrados por los regímenes de capitalización colectiva: IVM de la CCSS, Fondo de Pensiones y Jubilaciones del Poder Judicial, el Magisterio Nacional y Fondo de Pensiones del Benemérito Cuerpo de Bomberos, entre otros más pequeños6.

Complementaria obligatoria Se trata del sistema nacional de pensiones de contribución definida, en el que el trabajador y el empleador aportan a un esquema de capitalización individual. Estos aportes los registra y controla la CCSS y los administra la operadora de pensiones elegida por el trabajador. El monto de pensión recibirá el pensionado por este pilar dependerá del aporte a lo largo del tiempo y de los rendimientos de las inversiones realizadas por la operadora de pensiones.

Complementaria voluntaria Consiste en realizar un ahorro voluntario con la operadora que el trabajador elija. El objetivo de este pilar es mejorar su ingreso cuando se pensione. No contributiva Es una asistencia concedida por la seguridad social a aquellas personas que no han contribuido o cotizado a ningún régimen y cumplen con los requisitos.

No contributiva Es una asistencia concedida por la seguridad social a aquellas personas que no han contribuido o cotizado a ningún régimen y cumplen con los requisitos.

1.2.2 SISTEMAS CONTRIBUTIVOS DE SEGURIDAD SOCIAL

Costa Rica concentra la provisión de servicios de salud y la captación de aportes para pensiones en una sola institución pública: la CCSS. En 2005-2006, se crea el Reglamento para la Afiliación de los Trabajadores Independientes y el Reglamento de Salud. El primero obliga a todos los trabajadores independientes a cotizar para los regímenes de enfermedad y maternidad e IVM, cuando su ingreso sea mayor al ingreso mínimo de referencia fijado por la CCSS.

El segundo refuerza la obligatoriedad de la afiliación al seguro de salud de todos los trabajadores asalariados, independientes y pensionados (CCSS, 2006b,a). En 2010, el sistema de salud impone, como requisito, a la población migrante, para obtener su legalización, el pago del seguro de salud ante la CCSS. Sin embargo, en ocasiones, la población migrante realiza el pago únicamente durante el periodo del trámite correspondiente, para luego darlo de baja7.

Dada la transición demográfica (i.e. la disminución del número de trabajadores por pensionado y el aumento en la esperanza de vida), en 2005, se llevó a cabo una reforma, cuyos principales objetivos fueron dar sostenibilidad de mediano y largo plazo al sistema de pensiones, revisar los requisitos y beneficios de las pensiones, hacer justo y solidario el seguro IVM y hacer más eficiente y productiva la administración del mismo. En concreto, se estableció lo siguiente:

  • El gasto administrativo debía disminuir de 5 % a 4 %.
  • Se buscarán rendimientos competitivos.
  • Se aumentará la cobertura a 60 % de la PEA.
  • Se establecerá mayor control sobre los beneficios de invalidez.

Lo anterior se puso en operación a través de cambios en los requisitos de TIEMPO DE COTIZACIÓN, TASAS DE COTIZACIÓN y TASAS DE REEMPLAZO. Asimismo, se crean dos tipos de pensiones más: pensión reducida por vejez y pensión proporcional por invalidez (esquemas que permitirían genera ahorros). Sin embargo, al momento de la reforma, no se consideró que un gran número de pensionados eligió retirarse de manera anticipada con un porcentaje de reducción en su pensión (CIESS, 2015).

1.2.3 SISTEMAS NO CONTRIBUTIVOS DE SEGURIDAD SOCIAL

La pensión no contributiva ha funcionando desde 1974, con la finalidad de proteger a aquellas personas que necesitan ser amparadas de manera inmediata y que no califican para recibir alguna pensión por parte de algún régimen contributivo.

También otorga pensiones vitalicias a personas que padezcan parálisis cerebral profunda, autismo, mielomeningocele u otra enfermedad ocurrida en la primera infancia con manifestaciones neurológicas equiparables en severidad y que se encuentren en necesidad de amparo económico por parte del Estado (FAO, ALADI, 2017).

1.2.4 COBERTURA

El cuadro 1.2 muestra las instituciones que proveen pensiones, a nivel nacional, así como el número de pensionados que cada una de ellas atiende.

SALUD Desde la creación de la CCSS, la cobertura en salud ha ido aumentando, hasta alcanzar, en la década de los 90, niveles del 87-88 % de toda la población costarricense. Esta cobertura no ha variado desde entonces. No obstante, todavía quedan grupos de la población que no cuentan con seguridad social, como son los refugiados, los trabajadores informales, los migrantes indocumentados, trabajadores temporales, poblaciones indígenas y alrededor del 28 % de trabajadores agrícolas (Sáenz et al., 2011). De acuerdo a la ENAHO 2015, 24.6 % de la población pobre del país no tiene cobertura en salud, mientras que 12.3 % de la población no pobre se encuentra en esta situación8.

PENSIONES Los regímenes contributivos atienden a 322,320 pensionados, 75.7 % del total de pensionados del país. La pensión no contributiva otorga recursos al 24.3 % restante.

1.2.5 FINANCIAMIENTO

En Costa Rica, el gasto en seguridad social se financia de manera tripartita, contribuyendo el trabajador, empleador y el Estado. La figura 1.2 muestra cómo se ha comportado el gasto en seguridad social de 2010 a 2015, en términos reales. Ambos tipos de gasto eran similares en 2010, pero, después de 2012, el gasto en pensiones se despegó del gasto en salud. El gasto en salud ha crecido un 24 % en este periodo, mientras que el gasto en pensiones lo ha hecho 31 %, probablemente, por las pensiones anticipadas que se implementaron en la reforma de 2005.

SALUD En 2015, el gasto público en salud representó el 6.2 % del PIB y el 13.0 % del presupuesto nacional. La mayor parte del gasto lo ejerce la CCSS, siendo ésta la única institución que provee servicios de salud pública en Costa Rica. Un poco más del 2 % del presupuesto se destina a investigación y desarrollo relacionado con la salud.

PENSIONES En cuanto a las pensiones, después de la reforma, el gasto en este rubro ha aumentado. En 2015, las cifras se ubicaron en 7.1 % de su PIB y en 15 % del presupuesto
nacional.

1.3 EL SALVADOR

La constitución de 1945, en su artículo 157, establece la obligatoriedad para crear el seguro social financiado con recursos de los trabajadores, los empleadores y el Estado (ISD, 2015; Henríquez, 2014).

1.3.1 INSTITUCIONES: SECTOR FORMAL

En 1949, se decreta la primera ley del seguro social y se crea el Instituto Salvadoreño de Seguridad Social (ISSS), el cual pretendía proveer servicios de salud a los trabajadores que dependían de un patrón. Sin embargo, esta ley no especificaba su campo de acción ni su financiamiento. Por tanto, en 1953, se lleva a cabo una reforma que incluyó la asistencia técnica, previsión de enfermedades o accidentes de trabajo y maternidad. Adicionalmente, incorporó a empleados civiles, municipales y gubernamentales no administrativos que habían sido excluidos. Posteriormente, en 1969, la ley de seguridad social se modifica para incorporar el Régimen de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS), el cual cubre a trabajadores privados.

Debido a que el ISSS no atendía, en materia de pensiones, a los maestros ni a los empleados públicos, en 1975 se crea el Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos (INPEP). Por otro lado, con la finalidad de proveer pensiones por IVS a los integrantes de las fuerzas armadas, en 1981 surgió el Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada (IPSFA). El esquema que prevalecía en El Salvador era el de reparto solidario o de beneficio definido.

En cuanto a la provisión de servicios de salud, adicional al ISSS, surgió la Dirección de Bienestar Magisterial del Ministerio de Educación que, en 2007, se convierte en el Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial (ISBM), el cual administra las cotizaciones de los servidores públicos docentes y les provee de servicios de salud a ellos y sus familias (ISBM, 2015). Para completar el sistema de salud, existen el Instituto Sanidad Militar y el Instituto Salvadoreño de Rehabilitación a los Inválidos (ISRI) que contribuyen para otorgar atención médica a militares y personas con discapacidad (Acosta et al., 2011).

1.3.2 INSTITUCIONES: SECTOR INFORMAL

El Salvador, así como varios países en América Latina, se caracteriza por tener una gran proporción de su población económicamente activa laborando en el sector informal. En 2015, de acuerdo a la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), la población de El Salvador ascendía a aproximadamente 6.46 millones de personas, de las cuales, 2.87 millones correspondían a la población económicamente activa (PEA) y el 93 % de éstas se encontraban ocupadas (2.67 millones). Por otro lado, el 42.2 % de la población ocupada urbana labora en el sector informal (DYGESTIC, 2016).

Durante la primera mitad del siglo XX, existieron instituciones dedicadas a la sanidad de la población salvadoreña que, en 1950, se convierten en el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS, ahora MINSAL). Ésta funciona como ente regulador de los servicios de salud en el país, pero también provee de servicios médicos a la población “abierta”. En 1985, el MINSAL amplía la cobertura a aquellos individuos que no dependían de un patrón y población sin recursos, pero no se ocupó de brindar pensiones (MINSAL, 2015; Tablas, 2004).

1.3.3 SISTEMAS CONTRIBUTIVOS DE SEGURIDAD SOCIAL

En 1996, después de la guerra civil (1980-1992), se llevó a cabo la reforma al sistema de pensiones, transitando de un sistema de beneficio definido, o también llamado Sistema de Pensiones Público (SPP), a uno de contribución definida, denominado Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP). Esta reforma operó plenamente en 1998.

Las razones principales para crear la Ley del SAP fueron las siguientes (Henríquez, 2014):

  • Los sistemas de reparto y de capitalización parcial colectiva presentaban déficits financieros, existía mala administración y los subsidios del gobierno crecían. Estas situaciones hicieron que el sistema de pensiones, administrado, principalmente, por el ISSS y el INPEP, tuviera gastos mayores que sus ingresos.
  • No existía una relación proporcional entre la tasa de cotización a pensiones y los beneficios que recibían.
  • El fenómeno migratorio, principalmente de la PEA, ponía en riesgo la tasa de sostenimiento (número de cotizantes activos entre pensionados). De acuerdo a de Franco et al. (2016), antes de la reforma de 1998, en 1986, la relación entre trabajador activo y pensionado era de 10.9; para 1996, esta cifra disminuyó a 8, mientras que, en 2004, esta relación se situaría en 4.9 trabajadores por pensionado.

La reforma consistió en uniformar las prestaciones a los trabajadores de los sectores público, privado y municipal, a través de la SAP, la cual tiene las siguientes características generales (MH, 1996):

I Los afiliados tienen derecho a una pensión por invalidez, vejez y muerte, así como por riesgos comunes.

II Las cotizaciones se destinan a la capitalización de una Cuenta Individual de Ahorro para Pensiones (CIAP), propiedad de cada afiliado, y al pago de las primas de seguros para atender, total o parcialmente, las pensiones por invalidez por enfermedad e invalidez común y de sobrevivencia, así como al pago por los servicios de administrar las cuentas y prestar los beneficios.

III Las CIAP son administradas por instituciones autorizadas por la Superintendencia de Pensiones, denominadas Instituciones Administradora de Fondos de Pensiones (AFP).

IV Los afiliados tienen la libertad de elegir y trasladarse entre AFP y la modalidad de su pensión.

V Las AFP deben garantizar una rentabilidad mínima del fondo que administran.

VI El Estado aporta los recursos que sean necesarios para garantizar el pago de las pensiones mínimas.

VII La afiliación al sistema es obligatoria.

Con esta reforma, se cerraron los programas públicos de pensiones con beneficio definido (ISSS e INPEP). Es decir, no se admitieron nuevos afiliados y se homologaron las cotizaciones y condiciones para aquellos asegurados activos, quienes son una pequeña proporción, pero tienen un mayor número de pensionados. Ambos programas fueron incluidos en el SPP, pero con administraciones separadas. Asimismo, se mantuvo el esquema de reparto del IPSFA y del Fondo de Protección de Lisiados del Conflicto Armado (Mesa-Lago, 2011).

a Las personas menores de 36 años fueron obligados a pasar al SAP.

b Las mujeres de 50 años o más y hombres de 55 y más permanecieron en el SPP.

c Las personas que tenían más de 36 años, pero menos de 50 para mujeres o 55 para hombres, tuvieron la oportunidad de elegir en qué esquema quedarse (la mayoría cambió a SAP). Para transitar al SAP, la ley dividió a los asegurados del ISSS e INPEP de la siguiente
manera (Mesa-Lago, 2011).

Con relación a la provisión de servicios médicos en todos los niveles para la población que labora en el sector formal y sus familias de El Salvador, el ISSS atiende a la mayor parte brindando servicios curativos a través de hospitales nacionales, consultorios de especialidades, unidades médicas y clínicas empresariales. Se suman a la tarea de proveer de salud a la población formal: el ISRI, contando con autonomía para otorgar servicios especializados de rehabilitación a personas con discapacidad; Sanidad Militar, atendiendo a los integrantes de las fuerzas armadas con su propia red de servicios y en todos los niveles de atención médica; y el ISBM, sirviendo como administradora de servicios que contrata servicios de segundo y tercer nivel con un enfoque de medicina familiar (Acosta et al., 2011).

1.3.4 SISTEMAS NO CONTRIBUTIVOS DE SEGURIDAD SOCIAL

En 2009, se creó la Pensión Básica Universal (PBU) por vejez o invalidez. Esta pensión pretende compensar la disminución de oportunidades de trabajo de los adultos mayores y así puedan evitar caer en pobreza debido a que los gastos por atención a salud y discapacidades aumentan (Mesa-Lago, 2011).

Durante el mismo año, el gobierno salvadoreño llevó a cabo una reforma integral de salud, justificada porque se identificaron grandes inequidades de cobertura de atención primaria. Primero, porque dejaba fuera a las áreas rurales más alejadas y, segundo, porque el MINSAL cubría 40 % del 80 % de la población que le correspondía atender (USAID, 2015). Actualmente, es la institución de salud que cubre a la mayor parte de la población sin seguridad social de El Salvador.

En 2004, se crea el Fondo Solidario para la Salud (FONSALUD), como parte de una reforma fiscal, desarrollada en el país en el mismo año. FONSALUD es autónomo, tanto en lo financiero, como en lo administrativo y presupuestario, y está adscrito a MINSAL. Su objetivo principal fue contar con un fondo cuyos recursos se destinan a mejorar y ampliar la atención médica que brindan las unidades de salud a la población. Este fondo se alimenta por impuestos derivados de productos considerados nocivos para la salud (Acosta et al., 2011; FONDALUD, 2016).

1.3.5 COBERTURA

Los cuadros 1.3 y 1.4 muestran las instituciones que proveen, tanto servicios de salud, como pensiones, a nivel nacional, así como el número de beneficiarios y pensionados que cada una de ellas atiende.

SALUD El Salvador otorga servicios médicos, a través de alguna institución con seguros específicos, únicamente al 23.5 % de la población. El 76.5 % restante es atendido por el MINSAL, tratando de cubrir a toda aquella población que no tiene un seguro médico. Con ello, OPS (2014) comunica que El Salvador ha avanzado hacia la cobertura universal en salud, presentando aumentos en prestaciones y coberturas a partir de la reforma de 2009.

PENSIONES El cuadro 1.3 describe al sistema de pensiones de El Salvador, el cual considera al sistema público, al privado o de ahorro para pensiones y a la PBU que surge en 2009. En total, estos tres esquemas otorgan pensiones de vejez a un total de 135,467 salvadoreños. Esta cifra equivale al 24.1 % de la población adulta mayor de 65 años (DYGESTIC, 2016). El 50.2 % de los pensionados se encuentran cubiertos por el SPP, aún después de cerca de 20 años de haberse implementado la reforma de transición a un sistema de contribución definida. El 26.6 % se encuentra pensionado por el SAP y el 23.2 % por el PBU.

 

1.3.6 FINANCIAMIENTO

El gasto en salud en El Salvador se financia a través del pago de cuotas por parte de los trabajadores y lo empleadores, para el caso del ISSS y el ISBM. En cuanto al MINSAL, que atiende a la población que no tiene seguro, los recursos provienen de los ingresos del Estado (figura 1.3).

SALUD En 2015, el gasto en salud representó el 2.3 % del PIB salvadoreño y el 8.5 % del presupuesto nacional. Las instituciones con mayor proporción de gasto ejercido son el ISSS y el MINSAL junto con FUNSALUD, 54 % y 37 %, respectivamente. El resto se distribuye entre el ISBM (7 %) y el ISRI (1 %).

PENSIONES El Salvador destina alrededor del 2.4 % del PIB y 9 % de su presupuesto a este rubro, aún después de casi 20 años de haber transitado a un esquema de contribución definida. El 86.6 % de estos recursos se otorgan a las instituciones pertenecientes al SPP: INPEP e ISSS. Éste ha crecido a un menor ritmo, presentando un incremento real de 23.7 % de 2010 a 2015, alcanzando la cantidad de $629.6 millones de dólares. Lo anterior, sin contar los $19.8 millones de dólares que corresponde al presupuesto que ejerce el FISDL para entregar la PBU.

2 EL SISTEMA FISCAL Y SUS COMPONENTES

El presente capítulo resume el SISTEMA FISCAL de México, Costa Rica y de El Salvador, describiendo sus fuentes de recursos, así como sus principales destinos en sus gastos públicos. Adicionalmente, muestra los PERFILES1 de las políticas fiscales de cada país, los cuales resumen el comportamiento promedio observado por las encuestas de hogares. Finalmente, describe la condición superavitaria/deficitaria de cada país, así como la evolución de su deuda pública, bajo la premisa de que, para todo gasto público, debe existir, necesariamente, una contraparte en ingresos, ya sea ahora o en el futuro.

2.1 INGRESOS

El cuadro 2.1 muestra la composición de los ingresos fiscales de México, Costa Rica y El Salvador2, dividida en sus principales componentes. La información usada corresponde al año 2015, siendo la información pública más reciente disponible, al momento de escribir el documento. Las cifras aquí mostradas son las observadas y consolidadas por los gobiernos centrales de los respectivos países.

Los ingresos provenientes de deuda no son considerados como ingresos, sino como compromisos de pago futuros (ya sea mediante un menor gasto público o una mayor recaudación de ingresos), contabilizados en el superávit/déficit de cada año y, por consiguiente, acumulados en la deuda pública total.

2.1.1 IMPUESTOS

Los impuestos son los tributos que el Estado recauda de las personas, tanto físicas como morales, tras la transacción, producción, enajenación, renta, consumo o distribución de un servicio o producto. Esta recaudación es el paso inicial para el desarrollo e implementación de las políticas públicas que están traducidas en programas o erogaciones.

MÉXICO En México, el impuesto más importante, por su tamaño, es el Impuesto Sobre la Renta (ISR), representando el 6.7 % del PIB. Éste grava los ingresos generados de las personas morales y físicas: a las primeras, a una tasa del 30 %; mientras que, a las segundas, bajo un esquema progresivo, con una tasa máxima del 35 %.

En segundo lugar, se encuentra el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el cual significa el 3.9 % del PIB. Dicho impuesto grava la venta de bienes y servicios a una tasa del 16 % en todo el país, dejando a los alimentos, educación, medicinas, transporte, vivienda, entre otros bienes y servicios básicos, en regímenes especiales con una tasa del 0 % o, bien, exentos del IVA para algunos eslabones de la producción.

En tercer lugar, está el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS), recaudando el 1.9 % del PIB. Este gravamen recae en productos y servicios especiales, como el tabaco, alcohol, combustibles, loterías, entre otros.

En total, los principales tres impuestos acumulan el 53.4 % del total de ingresos y el
12.5 % del PIB.

 

 

 

 


  1. Por su parte, los gobiernos estatales y municipales establecieron convenios con el ISSSTE o, bien, cuentan con su propio instituto de seguridad social para la administración de las pensiones y jubilaciones.
  2. Se refiere a otorgar servicios con calidad, calidez, cobertura y capacidad resolutiva. El nuevo enfoque se centró en la medicina preventiva, la eficiencia operativa en las áreas de servicio, el mejoramiento de la infraestructura y de la capacidad resolutiva. También consideró incluir sistemas de información robustos, a fin de avanzar en la convergencia de una red de servicios que intercambie servicios para satisfacer las necesidades y expectativas de los ciudadanos.
  3. Son aquellas que proveen de seguridad social a la mayor proporción de la población. Existen
    regímenes de pensiones de instancias ya desaparecidas como Ferrocarriles Nacionales y Luz y Fuerza
    del Centro, con relativamente pocos pensionados (alrededor de 20,000 en total).
  4. Éste tiene como objetivo apoyar económicamente a personas con ingresos mensuales inferiores o iguales al costo de la canasta básica en vigencia, cuando éste no haya cotizado para ningún seguro para pensiones o no haya cumplido con el número de cuotas requeridas.
  5. Servicios que incluyen promoción de la salud, educación en salud, prevención de la enfermedad,curación y rehabilitación.
  6. Para efectos de este documento, se describirán los tres primeros regímenes enunciados, siendo los que cubren a la mayor parte de la población.
  7. Información recopilada durante la visita a la Dirección de Migración y Extranjería de Costa Rica el 16 de enero de 2017.
  8. En Costa Rica, 77 % de la población en pobreza se encuentra en el sector informal, mientras que la proporción de población informal no pobre es del 36.6 % (INEC, 2015). Parte de esta población trata de cubrirse con la afiliación de los trabajadores independientes a la CCSS.
  9. Servicios que incluyen promoción de la salud, educación en salud, prevención de la enfermedad,curación y rehabilitación.
  10. Para efectos de este documento, se describirán los tres primeros regímenes enunciados, siendo los que cubren a la mayor parte de la población.